Voorop staat dat er tussen de Staat en Urgenda geen verschil van mening bestaat over de belangrijkste feiten in deze zaak. De uitstoot van broeikasgassen door de mens sinds het midden van de negentiende eeuw leidt tot opwarming van de aarde. Er is binnen de klimaatwetenschap en de wereldgemeenschap consensus dat de temperatuur op aarde met niet meer dan 2 graden mag toenemen ten opzichte van het pre-industriële tijdperk. 

Hoewel veel landen, en zeker ook de EU en Nederland, allerlei maatregelen nemen om de uitstoot van broeikasgassen tegen te gaan (mitigatie) of de gevolgen van klimaatverandering te ondervangen (adaptatie), is de uitstoot nog steeds te hoog met het oog op die tweegradendoelstelling. Het IPCC verwacht dat als reductiemaatregelen uitblijven, de temperatuur op aarde in 2100 met 3,7 tot 4,8 graden zal zijn gestegen. Het UNEP verwacht dat als de ‘emissions gap’ niet is ingehaald tegen 2030 het uiterst onwaarschijnlijk is dat de tweegradendoelstelling nog kan worden gerealiseerd.

In het licht van deze feiten concludeerde het Gerechtshof Den Haag (1) dat er een reële dreiging is van een gevaarlijke klimaatverandering en (2) dat daardoor een ernstig risico bestaat dat de huidige generatie Nederlandse ingezetenen zal worden geconfronteerd met verlies van leven als bedoeld in art. 2 EVRM of verstoring van het gezinsleven als bedoeld in art. 8 EVRM. Het hof concludeert voorts (3) dat voor het verwezenlijken van de tweegradendoelstelling een Nederlandse emissiereductie van 25-40% in 2020 noodzakelijk is en (4) dat een reductieverplichting van ten minste 25% per eind 2020 in lijn is met de zorgplicht van de Staat. Het hiermee overeenstemmende reductiebevel is volgens het Hof (5) geen ‘wetgevingsbevel’.

Inzet van het geschil

De Staat en Urgenda hebben geen verschil van mening over de doelen voor 2100, 2050 en 2030. In 2100 moet de wereldwijde uitstoot van broeikasgassen tot staan zijn gebracht, in 2050 moeten de Nederlandse emissies 80-95% lager zijn dan in 1990 en voor 2030 geldt een reductiedoelstelling van 49% ten opzichte van 1990. De inzet van deze zaak is de doelstelling voor 2020. Voor 2020 hanteert de Staat een reductiedoelstelling van 20% in EU-verband ten opzichte van 1990. Urgenda vordert een Nederlandse reductie van ten minste 25% in 2020. Deze zaak gaat alleen over de vraag of de Nederlandse emissies in 2020 met ten minste 25% moeten worden gereduceerd.

Artikelen 2 en 8 EVRM

Volgens de conclusie biedt de rechtspraak van het EHRM voldoende aanknopingspunten voor de in deze zaak door de rechter aangenomen zorgplicht van de Staat. De mensenrechtelijke onderbouwing van het reductiebevel strookt in zijn wijze van analyse met de manier waarop het EHRM gevallen toetst aan art. 2 en art. 8 EVRM. Maar deze zaak is uniek en het probleem van een dreigende aantasting van de fundamentele rechten van de ingezetenen van een bij het EVRM aangesloten staat door gevaarlijke klimaatverandering is nog nooit in de rechtspraak van het EHRM aan bod gekomen. Het Hof Den Haag moest in deze zaak daarom de bestaande lijnen in de rechtspraak van het EHRM doortrekken en toepassen op een nieuwe situatie. Naar mening van de AG’s kon het Hof dit doen en vindt zijn oordeel voldoende steun in de feiten en de bestaande rechtspraak maar uiteraard is niet zeker hoe het EHRM zelf over een zaak als de onderhavige zou oordelen.

Reductiedoelstellingen

In deze zaak is de rechter niet gevraagd om in abstracto te beoordelen wat de reductiedoelstellingen van Nederland zouden moeten zijn. Het ging om de vraag of de vordering van Urgenda kon worden toegewezen, dus om de vraag of de uitstoot van broeikasgassen in 2020 ten minste 25% lager moet zijn dan in 1990. Uit de wetenschappelijke rapportages die in deze procedure zijn ingebracht, blijkt onmiskenbaar van de noodzaak om de wereldwijde uitstoot van broeikasgassen meer te reduceren dan thans het geval is, gegeven de tweegradendoelstelling. Dit geldt ook voor de Nederlandse reducties op de korte termijn (2020), aldus het Hof.

De verdeling van de wereldwijde noodzakelijke reductie-inspanning kan niet natuurwetenschappelijk worden bepaald, maar kan wel worden beredeneerd aan de hand van breed gedeelde normatieve uitgangspunten die onder meer besloten liggen in het VN-Klimaatverdrag. Hierin gespecialiseerde wetenschappers hebben daartoe voorstellen gedaan, die in het Fourth Assessment Report van het IPCC zijn vertaald in een reductiedoelstelling van 25-40% in 2020 voor de Annex I-landen waartoe Nederland behoort. Deze doelstelling heeft steun gekregen in latere besluiten van de Conference of the Parties, het hoogste orgaan van het VN-Klimaatverdrag. Nederland ging tot 2011 uit van een reductiedoelstelling van 30% in 2020, maar is daar vanaf gestapt ten gunste van een in EU-verband afgesproken doelstelling van 20%, terwijl niet is gebleken dat daaraan klimaatwetenschappelijke inzichten ten grondslag lagen. Volgens de AG’s kon het Hof hierin voldoende aanknopingspunten vinden voor zijn oordeel dat een Nederlandse reductie van ten minste 25% in 2020 nodig is.

Daarbij komt dat het Hof volgens de AG’s voldoende heeft beargumenteerd dat de Staat niet kan vertrouwen op reductiescenario’s waarin wordt uitgegaan van reducties van broeikasgassen die pas later zullen plaatsvinden. Het argument dat Nederland na 2020 de uitstoot van broeikasgassen zo snel zal gaan verminderen dat het niet nodig is om in 2020 al meer te reduceren dan de Staat van plan is, is feitelijk niet voldoende onderbouwd. Dat geldt ook voor de vrees dat de effecten van extra Nederlandse reductie-inspanningen naar het buitenland zouden weglekken.

Verantwoordelijkheid

De oordelen van het Hof zijn sterk met de feiten verweven. Het oordeel van het Hof heeft echter ook een typisch juridische component waar het betreft de individuele verantwoordelijkheid van Nederland. Gezien de omvang van de Nederlandse emissies, zal een extra beperking van de Nederlandse emissies van broeikasgassen als zodanig onvoldoende zijn om de opwarming van de aarde te voorkomen. Naar mening van de AG’s staat dit niet in de weg aan het reductiebevel. Zou dit anders zijn, dan zou in beginsel elke partij die wordt aangesproken op bepaalde emissies kunnen volstaan met te wijzen op de emissies van anderen. De beoordeling of het reductiebevel ‘effectief’ is valt ook positief uit omdat elke reductie van de uitstoot bijdraagt aan de beperking van de opwarming van de aarde.

Unierecht

Een juridische kwestie is ook of het reductiebevel impliciet een oordeel bevat over de geldigheid van de EU-maatregelen die uitgaan van een reductiedoelstelling van 20% in 2020. Geconcludeerd wordt dat dit niet het geval is. Daarover bestaat volgens de AG’s ook geen redelijke twijfel. Ook overigens hebben zij geen vragen van Unierecht gesignaleerd die ertoe zouden leiden dat de Hoge Raad het stellen van een prejudiciële vraag aan het Hof van Justitie van de Europese Unie zou moeten overwegen.

Beoordelingsruimte

De Staat heeft in beginsel beoordelingsruimte als het gaat om het uitzetten van een reductiepad voor de uitstoot van broeikasgassen. De politieke en democratisch gelegitimeerde keuzes die de wetgever en de regering hierover maken, dient de rechter in beginsel te respecteren. Maar de rechter dient in een rechtsstaat ook bescherming te bieden als fundamentele rechten in de knel dreigen te komen. Het Hof Den Haag ziet een reductie van de Nederlandse emissies van broeikasgassen in 2020 met ten minste 25% als een noodzakelijk minimum met het oog op de dreiging voor de Nederlandse ingezetenen van een gevaarlijke klimaatverandering. Onder dat minimum heeft de Staat, ook volgens de AG’s, daarom geen beoordelingsruimte.

Wetgevingsbevel?

Tot slot wordt geconcludeerd dat het Hof kon oordelen dat het reductiebevel dat in deze zaak aan de Staat is gegeven, geen ‘wetgevingsbevel’ is. Ervan uitgaande dat niet voor alle ter uitvoering van het gegeven bevel te nemen maatregelen wetgeving nodig is, maar hooguit voor een deel daarvan, en ervan uitgaande dat de daartoe bevoegde politieke organen volledig vrij zijn om zelf te bepalen voor welke maatregelen wetgeving tot stand wordt gebracht en wat de inhoud daarvan is, mocht het Hof tot zijn oordeel komen dat er onvoldoende reden is om het door de rechtbank gegeven bevel gelijk te stellen met een ontoelaatbaar wetgevingsbevel.

Wat als?

Geconcludeerd wordt dus dat het cassatiemiddel moet worden verworpen. Tegelijkertijd realiseren de AG’s zich dat, bij gebreke van een precedent, over deze unieke zaak verschillend gedacht kan worden. Mocht de Hoge Raad in enig opzicht tot een ander oordeel komen, dan wordt nog op enkele aandachtspunten gewezen.

Op zichzelf zou deze zaak in aanmerking kunnen komen voor een verzoek om een advies van het EHRM, maar overwegingen van praktische aard pleiten daartegen. Ook indien de procedure bij het EHRM en daarna het vervolg van deze cassatieprocedure bij de Hoge Raad zo spoedig mogelijk worden afgewikkeld, is daar geruime tijd mee gemoeid, in ieder geval (het grootste deel van) het jaar 2020. Dat zou meebrengen dat het reductiebevel dient te worden uitgevoerd, zonder dat de Hoge Raad een oordeel heeft gegeven over de daartegen in cassatie gerichte klachten. Het bevel is immers ‘uitvoerbaar bij voorraad’ verklaard.

Daarbij kan nog worden bedacht dat de Rechtbank – anders dan het Hof dat zich baseerde op art. 2 en 8 EVRM − het bevel heeft gebaseerd op een zorgplicht die is afgeleid uit de open norm van art. 6:162 BW (onrechtmatig handelen). In hoger beroep heeft de Staat daartegen grieven gericht.Als de grondslag van de zorgplicht van de Staat niet in het EVRM zou worden gevonden, zou de vraag rijzen of deze niet alsnog in art. 6:162 BW gevonden kan worden. Een alternatieve benadering zou vergen dat de Hoge Raad onderzoekt of hij daar zélf een oordeel kan geven over de bedoelde grieven van de Staat, in plaats van de zaak eventueel naar een ander gerechtshof te verwijzen. Indien de Hoge Raad zou oordelen dat het reductiebevel kan worden gebaseerd op de open norm van art. 6:162 BW, dan zouden de op de toepassing van het EVRM gerichte klachten van de Staat bij gebrek aan belang buiten behandeling kunnen worden gelaten. Overigens zou de vraag of het reductiebevel kan worden gebaseerd op de open norm van art. 6:162 BW ook aan de orde kunnen komen indien de Hoge Raad zou oordelen dat de positieve verplichtingen van de Staat uit hoofde van art. 2 en art. 8 EVRM niet zover reiken als het Hof heeft geoordeeld.

ECLI:NL:PHR:2019:887