Sinds het verschijnen van het rapport van de Staatscommissie zijn er twee jaar verstreken en is er in de literatuur en rechtspraak veel aandacht geweest voor de aanpak van misbruik van bestuurs(proces)recht door burgers (vgl. JBplus 2026/4). Een goed moment om te bezien of het probleem van onbehoorlijk procedeergedrag van overheden eveneens adequaat is opgepakt.
Belangrijk is de recente publicatie van een afwegingskader voor het instellen van hoger beroep (bijlage bij Kamerstukken II 2025/26, 29279, nr. 1030). Het afwegingskader heeft als vertrekpunt dat de overheid terughoudend is met hoger beroep tegen voor burgers (deels) gunstige rechtbankuitspraken. Het omvat drie stappen. Eerst moet een brede belangenafweging worden gemaakt. Daarbij moet worden gekeken naar de rechtsonzekerheid die ontstaat door het hoger beroep, de mate van (financiële) kwetsbaarheid en de ingrijpendheid van de gevolgen voor de betrokken burgers. Daartegenover staat het algemene belang waarbij een rol speelt in welke mate de rechtbank­uitspraak leidt tot rechtsonzekerheid of rechtsongelijkheid, wat de gevolgen daarvan zijn voor beleid en uitvoering en welke financiële belangen in het geding zijn. Tevens moet in dat verband een beoordeling worden gemaakt van de rechtbankuitspraak: naarmate deze beter navolgbaar is ligt een hoger beroep minder in de rede. De tweede stap is dat de beslissing over het al dan niet in hoger beroep gaan gemotiveerd en op een passend niveau binnen de organisatie wordt genomen. Als wordt besloten om in hoger beroep te gaan, moet dat als derde stap op begrijpelijke wijze aan de burger worden uitgelegd.

In het kielzog van dit afwegingskader zijn er tevens meer algemene normen vastgesteld die het behoorlijk procedeergedrag van overheden moeten bevorderen. Deze normen gelden voor, tijdens en na procedures en vereisen een respectvolle, de-escalerende bejegening, transparante communicatie en het actief delen van relevante informatie. De overheid moet gemaakte fouten erkennen en de negatieve gevolgen voor burgers zo beperkt mogelijk houden door rekening te houden met de duur en gevolgen van een procedure. Er dient een zoveel mogelijk gelijk procedureel speelveld te worden gecreëerd, bijvoorbeeld door het geven van een ruim mandaat voor een minnelijke oplossing en het (financieel) ondersteunen van burgers waar dat mag.

Het afwegingskader en de algemene normen zijn echter niet bindend terwijl het daarin voorgeschreven procedeergedrag zeker nog niet bij alle overheden de maat der dingen is (vgl. het rapport Gevangen in procedures uit 2023). Daarvoor is een cultuuromslag nodig. Het is daarom van belang dat ze door het verantwoordelijke Ministerie van Justitie en Veiligheid nadrukkelijk en regelmatig onder de aandacht worden gebracht. Verder zou kunnen worden overwogen om in schriftelijke besluitvormingstrajecten binnen overheden over het instellen van procedures tegen burgers standaard een behoorlijkheids­checklist op te nemen. Een (lokale) ombudsfunctionaris kan daarop toezicht houden.

Er is evenzeer externe druk van de rechter nodig. Bij eenmaal ingezette procedures kan de rechter over de band van de goede procesorde een met de behoorlijkheidsnormen strijdige proceshouding van overheden afstraffen. Denk daarbij aan het uit strategisch oogpunt zo dicht mogelijk op de zitting indienen van verweerschriften of deskundigenrapporten zodat een adequate reactie daarop moeilijk wordt. Verder zou de rechter streng(er) kunnen bewaken dat bestuursorganen alle op de zaak betrekking hebbende stukken tijdig in procedure brengen, ook wanneer daarin voor de burger gunstige passages staan (vgl. NJB 2024/16). 
En ook ten aanzien van de keuze wel of geen (hoger) beroep in te stellen zou de rechter de noodzakelijke druk op de ketel kunnen houden. Zo zou hij vaker bij duidelijk kansloze beroepen van overheden op grond van artikel 8:75 Awb een volledige proceskostenvergoeding aan burgers kunnen toekennen. Voor – gelukkig niet vaak voorkomende – nog duidelijkere gevallen van tegen beter weten in (door)procederen zou het toepassen van op dit mo­­ment alleen voor burgers geldende anti-misbruik-van-recht jurisprudentie op overheden extra druk kunnen zetten (vgl. ECLI:NL:RVS:2025:467). Dat zou leiden tot niet-ontvankelijkverklaring van dergelijke beroepen. 

Het komt natuurlijk ook voor dat een (hoger) beroep in het algemeen belang nodig is om duidelijkheid te krijgen over een bepaalde rechtsvraag maar dat het toch wringt om één burger daarvoor qua kosten en proces­stress te laten opdraaien. Om daar een mouw aan te passen zou kunnen worden overwogen een instrument vergelijkbaar met cassatie in het belang der wet in het bestuursrecht te introduceren, zoals eerder voorgesteld door de Staatscommissie rechtsstaat. Als minder verstrekkend alternatief zou het creëren van de mogelijkheid om prejudiciële vragen te stellen aan de hoogste bestuursrechters een optie zijn. Eventueel in combinatie met een bijdrage in de proceskosten van de betrokken burger. Dan kan de overheid wel zekerheid krijgen over de rechtmatigheid van haar handelen, maar wordt de burger daar niet of minder mee belast. Dit alles kan bijdragen aan het broodnodige vertrouwen van burgers in de overheid. 

Dit Vooraf is gepubliceerd in NJB 2026/1051, afl. 20

Afbeelding: ©istock