Wetsvoorstel (31-03-2026) tot Wijziging van het Wetboek van Strafvordering en het Wetboek van Strafrecht in verband met de uitvoering van Verordening (EU) 2024/3011 van het Europees Parlement en de Raad van 27 november 2024 betreffende de overdracht van strafvervolging
—De Verordening betreffende de overdracht van strafvervolging (OSvo) is per 1 februari 2027 van toepassing op verzoeken tot overdracht en overname van strafvervolging tussen de lidstaten van de Europese Unie met uitzondering van Denemarken. Overdracht van strafvervolging tussen lidstaten is al mogelijk, maar in afwezigheid van een EU-instrument worden hiervoor uiteenlopende rechtsgrondslagen en procedures gebruikt. Overdracht van strafvervolging wordt gezien als een nuttige aanvulling op het Europese strafrechtelijke instrumentarium, ook omdat het een alternatief kan vormen voor de uitvaardiging van een Europees Aanhoudingsbevel (EAB) of een Europees Onderzoeksbevel (EOB). Een instrument voor overdracht van strafvervolging is een ‘missing link’ in de Europese strafrechtelijke samenwerking. Met de OSvo wordt deze leemte opgevuld. Doelstellingen van de verordening zijn het verbeteren van de efficiënte en goede rechtsbedeling in de EU; de eerbiediging van de grondrechten in het proces van overdracht van strafvervolging; het verbeteren van de efficiëntie en rechtszekerheid van de overdracht van strafvervolging; en de overdracht van strafvervolging mogelijk maken in gevallen waarin die in het belang van de rechtspleging is, maar momenteel niet mogelijk is tussen de lidstaten, en zo straffeloosheid (verder) terugdringen. Met dit wetsvoorstel wordt een nieuwe Titel (Titel 10) in het Vijfde Boek (Internationale en Europese strafrechtelijke samenwerking) van het (huidige) Wetboek van Strafvordering geïntroduceerd waarin ter uitvoering van de verordening noodzakelijke voorschriften zijn opgenomen. Daarnaast wordt het Wetboek van Strafrecht aangevuld om te voorzien in de door de OSvo voorgeschreven rechtsmacht.
Inhoud OSvo
Een verzoek tot overdracht kan worden gedaan in alle fasen van de strafprocedure en ongeacht of er al een verdachte is geïdentificeerd. Het begrip ‘strafvervolging’ in de verordening omvat de gehele strafprocedure, wat wil zeggen dat niet alleen de vervolging maar eveneens de opsporing en berechting onder de reikwijdte van dit begrip vallen. Ook in de voorgestelde wettekst en in de toelichting daarop heeft het begrip ‘strafvervolging’ die ruime, van het begrip ‘vervolging’ te onderscheiden betekenis. De verordening heeft geen betrekking op de overdracht van de tenuitvoerlegging van sancties of de overdracht van personen. De verordening is een instrument van justitiële samenwerking en niet van wederzijdse erkenning. Bij de overdracht van strafvervolging gaat de gehele strafzaak over naar een andere lidstaat. De lidstaat die het verzoek tot overdracht van strafvervolging ontvangt, heeft tegen die achtergrond meer ruimte om een eigen afweging te maken of overname van de strafvervolging in de omstandigheden van het gegeven geval wenselijk is.
Verdachten/slachtoffers
De OSvo kent rechten toe aan verdachten vanaf het moment dat zij ‘er door de bevoegde autoriteiten van een lidstaat door middel van een officiële kennisgeving of anderszins van in kennis worden gesteld dat zij ervan worden verdacht of beschuldigd een strafbaar feit te hebben begaan, ongeacht of hen hun vrijheid is ontnomen’. De verordening kent ook rechten toe aan slachtoffers. De verdachte moet in kennis worden gesteld van het voornemen om een verzoek tot overdracht van strafvervolging in te dienen en in de gelegenheid worden gesteld om daarover een standpunt in te nemen. Iets dergelijks geldt jegens het slachtoffer dat verblijft (in het geval van een rechtspersoon: die gevestigd is) in de verzoekende staat. De verzoekende autoriteit moet het standpunt dat door de verdachte of het slachtoffer is ingenomen registreren en daarmee rekening houden bij de beslissing om al dan niet over te gaan tot het doen van een verzoek tot overdracht van strafvervolging. Op grond van de verordening hebben verdachten en slachtoffers in de aangezochte staat recht op een ‘doeltreffende voorziening in rechte’, als bedoeld in artikel 47 Handvest, tegen de beslissing tot aanvaarding van de overdracht van strafvervolging. In Nederland wordt hierin voorzien door de voorgestelde mogelijkheid om een bezwaarschrift tegen de beslissing tot aanvaarding in te dienen bij de rechtbank. Tegen de beslissing om de overdracht van strafvervolging te weigeren, staat dus geen rechtsmiddel open.
Verzoekende/ontvangende autoriteit
Als verzoekende autoriteit kan in beginsel fungeren een ‘in de betrokken zaak in de verzoekende staat bevoegde rechter, rechtbank, onderzoeksrechter of officier van justitie’, dan wel een andere bevoegde autoriteit, mits het verzoek wordt gevalideerd door een van de voornoemde autoriteiten. Als aangezochte autoriteit kan eveneens fungeren ‘een rechter, rechtbank, onderzoeksrechter of officier van justitie’. In Nederland wordt de officier van justitie aangewezen als verzoekende en aangezochte autoriteit. Het initiatief voor de overdracht kan ook van de aangezochte autoriteit uitgaan, die dan met de verzoekende autoriteit overleg kan plegen over de vraag of een verzoek tot overdracht van strafvervolging zal worden ingediend. Verder kunnen de verdachte en het slachtoffer aan de bevoegde autoriteiten van zowel de verzoekende als de aangezochte staat voorstellen om de strafvervolging over te dragen. Een dergelijk voorstel verplicht de verzoekende autoriteit echter niet om een verzoek tot overdracht in te dienen.
Maatstaf voor overdracht
De leidende maatstaf voor de overdracht van strafvervolging is de verwezenlijking van een ‘efficiënte en goede rechtsbedeling’, waaronder mede moet worden begrepen of de overdracht ‘evenredig’ is. Deze algemene toetssteen is van een nadere invulling voorzien aan de hand van een aantal meer specifieke criteria, waaronder dat het feit is begaan in de aangezochte staat, dat de verdachte of het slachtoffer onderdaan of ingezetene is van die staat, dat het merendeel van het relevante bewijsmateriaal zich in de aangezochte staat bevindt, en dat andere procedures lopen in de aangezochte staat tegen dezelfde verdachte of met betrekking tot dezelfde of verwante feiten. Ook indien een Europees aanhoudingsbevel (EAB) is uitgevaardigd maar de tenuitvoerlegging daarvan is geweigerd, kan in voorkomende gevallen de overdracht van strafvervolging aan de tenuitvoerleggende lidstaat de goede rechtsbedeling dienen. De criteria moeten per geval worden afgewogen en zijn ook niet limitatief. Verschillen in strafmaat zouden in potentie een relevant argument kunnen vormen voor een lidstaat waar reeds een strafvervolging loopt (de verzoekende lidstaat) om een strafzaak niet over te dragen naar een andere lidstaat. Dat een lidstaat om overdracht verzoekt enkel omdat de straffen in de aangezochte staat hoger of lager zijn, zou een vorm van forum shopping inhouden die zich niet goed verhoudt tot de verordening.
Procedure overdracht
Zolang de aangezochte autoriteit het verzoek niet heeft ingewilligd, blijft de strafvervolging bij de verzoekende autoriteit berusten. De OSvo biedt lidstaten evenwel de mogelijkheid om al in deze fase afstand te doen van de strafvervolging, de strafvervolging op te schorten of deze te beëindigen, teneinde de overdracht van strafvervolging met betrekking tot dat strafbare feit aan de aangezochte staat mogelijk te maken. Deze bepaling is met name relevant voor lidstaten die voor de vervolgingsbeslissing het legaliteitsbeginsel hanteren, en waar vervolging van feiten dus in beginsel een verplichting is. Voor het niet (langer) vervolgen van een strafbaar feit is dan een expliciete rechtsgrondslag benodigd. Maar ook voor Nederland is deze bepaling niet zonder belang, gelet op de rechtspraak van de Hoge Raad waaruit volgt dat de verdachte, zodra het onderzoek op de terechtzitting is aangevangen, aanspraak heeft op voortzetting van de procedure. Overdracht van strafvervolging is dan niet meer mogelijk. Tegen die achtergrond is in het wetsvoorstel een bepaling opgenomen inhoudende dat na het doen van een verzoek tot overdracht van strafvervolging, de officier van justitie de zaak niet aanhangig zal maken op de terechtzitting. Daarmee wordt voorkomen dat een obstakel wordt opgeworpen voor de overdracht. De aangezochte autoriteit neemt binnen uiterlijk zestig dagen een beslissing tot het geheel of gedeeltelijk aanvaarden of weigeren van de overdracht. Die termijn kan met maximaal dertig dagen worden verlengd. De verzoekende autoriteit moet op drie en eventueel vier momenten informatie of stukken verstrekken aan de aangezochte autoriteit, vertaald in een taal die de betreffende lidstaat aanvaardt: bij het doen van het verzoek tot strafvervolging moet zij het verzoekformulier aanleveren vergezeld van ‘aanvullende relevante informatie en stukken’. De aangezochte autoriteit kan aanvullende informatie vragen. Zodra zij de met redenen omklede beslissing tot aanvaarding van de overdracht heeft ontvangen, verstuurt de verzoekende staat het origineel of een gewaarmerkt afschrift van het procesdossier of de relevante delen daarvan. Na het stopzetten van de vervolging in de verzoekende staat wordt het origineel of een gewaarmerkt afschrift gezonden van ‘alle resterende relevante delen van het procesdossier, met inbegrip van relevant materieel bewijsmateriaal’. Bewijs mag in de aangezochte staat worden gebruikt, mits de toelaatbaarheid ervan in overeenstemming is met het nationale recht van de aangezochte staat. Bovendien (mits dit niet in strijd is met de fundamentele rechtsbeginselen van de aangezochte staat) heeft ‘iedere handeling die ten behoeve van de strafvervolging of het vooronderzoek door de bevoegde autoriteiten van de verzoekende staat is verricht, in de aangezochte staat dezelfde rechtsgeldigheid als wanneer die handeling door de bevoegde autoriteiten in de aangezochte staat geldig zou zijn verricht.’
Weigeringsgronden
Verplichte gronden waarop de overdracht van strafvervolging door de aangezochte autoriteit kan of moet worden geweigerd houden verband met vervolgingsbeletselen. Ne bis in idem, verjaring, de minderjarigheid van de verdachte, het ontbreken van rechtsmacht of amnestie zijn de concreet omschreven beletselen. Daarnaast moet de overdracht worden geweigerd als niet is voldaan aan de voorwaarden voor vervolging zoals gevallen waarin geen klacht is ingediend terwijl het feit een klachtdelict betreft of waarin sprake is van het overlijden of van ontoerekeningsvatbaarheid van de verdachte.
Na overdracht kan door de ontvangende lidstaat nog wel een opportuniteitsafweging worden gemaakt. Het recht tot strafvervolging herleeft in de verzoekende staat indien de vervolging in de aangezochte staat wordt stopgezet, tenzij het ne bis in idem-beginsel daaraan in de weg staat.
Noodzakelijke implementatie
Omdat sprake is van een verordening worden in de nieuwe Titel 10 Boek 5 Sv enkel een aantal voorschriften opgenomen die noodzakelijk zijn om de effectieve toepassing van de verordening mogelijk te maken. In dit geval gaat het met name om nadere regels ter uitvoering van enkele onderdelen uit de verordening waarin wordt verwezen naar het nationale recht of nationale procedures. In een aantal gevallen zijn dergelijke nationale regelingen al aanwezig of is het niet nodig om de betreffende procedure in de wet vast te leggen. Daar waar wel (aanpassing van) wetgeving is aangewezen, voorziet dit wetsvoorstel daarin. Enkele aspecten die in de nieuwe Titel 10 worden geregeld zijn het aanwijzen van de officier van justitie als bevoegde verzoekende en aangezochte autoriteit, de rechtsgevolgen van het doen van een verzoek tot overdracht van strafvervolging, de mogelijkheid tot het nemen van voorlopige maatregelen, en het rechtsmiddel. Het voorliggende wetsvoorstel heeft betrekking op het huidige Wetboek van Strafvordering. In het kader van de inwerkingtreding van het nieuwe Wetboek van Strafvordering zal worden voorzien in een technische omzetting van dit wetsvoorstel naar het nieuwe Wetboek. Deze regeling zal dan als zelfstandig hoofdstuk aan Boek 8 worden toegevoegd.