Onlangs schreef ik op het NJBlog over het ‘omgaan’ van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in het kader van de inherente afwijkingsbevoegdheid. Ditmaal opnieuw een geval van ‘omgaan’ van de Afdeling. Het gaat over verzoeken van burgers en bedrijven aan de gemeente om openbaarmaking van documenten waarop door de gemeenteraad geheimhouding is opgelegd.
Openbaarmakingsregelingen
Openbaarheid is een groot goed, maar kan niet altijd. Soms moet informatie voor korte of langere duur intern blijven. Dit wordt geregeld in algemene en bijzondere openbaarmakingsregelingen. De Wet openbaarheid van bestuur (Wob) geldt als de algemene openbaarmakingsregeling. Bijzondere regelingen zijn te vinden in Gemeentewet en Provinciewet, maar bijvoorbeeld ook in de Wet bibob. Volgens vaste jurisprudentie (onder andere ABRS 17 juni 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1878) wijkt de Wob als algemene openbaarmakingsregeling voor een bijzondere regeling, indien de bijzondere regeling is neergelegd in een formele wet en bovendien uitputtend van aard is. De Gemeentewet is een formele wet met een uitputtende openbaarmakingsregeling. Deze bijzondere regeling heeft voorrang op de Wob.
Geheimhouding in de Gemeentewet
De artikelen 25, 55 en 86 van de Gemeentewet bevatten een aantal varianten van opleggen en opheffen van de geheimhouding, toegespitst op de raad, de raadscommissie(voorzitter), het college en de burgemeester, mede in hun onderlinge verhoudingen. Ik beperk mij tot de regeling van artikel 25. In het kort komt deze erop neer dat de raad geheimhouding kan opleggen over hetgeen in een besloten vergadering is behandeld en over de inhoud van stukken die aan de raad zijn overgelegd; de geheimhouding kan alleen worden opgelegd op grond van een belang genoemd in artikel 10 Wob en wordt in acht genomen totdat deze door de raad wordt opgeheven (lid 1). Ook het college, de burgemeester en raadscommissies kunnen aan de hand van artikel 10 Wob geheimhouding opleggen voor stukken die aan de raad zijn overgelegd (lid 2). In dat geval vervalt de verplichting tot geheimhouding indien de oplegging ervan niet in de eerstvolgende vergadering door de raad wordt bekrachtigd (lid 3).
Uitzonderings- of weigeringsgronden artikel 10 Wob
In artikel 10 Wob zijn de uitzonderingsgronden (of weigeringsgronden) genoemd, de gronden die aan het verstrekken van informatie in de weg staan. Onderscheid moet worden gemaakt tussen de absolute uitzonderingsgronden, waarvan afwijking niet mogelijk is (onder andere vertrouwelijke bedrijfs- en fabricagegegevens en bijzondere persoonsgegevens als bedoeld in de Wet bescherming persoonsgegevens) en de relatieve uitzonderingsgronden, waarvoor geldt dat een afweging moet worden gemaakt tussen het belang bij het verstrekken van de gevraagde informatie enerzijds en een aantal genoemde belangen anderzijds (onder andere de economische en financiële belangen van de overheid, de belangen van opsporing en vervolging van strafbare feiten, inspectie, controle en toezicht door de bestuursorganen, eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer en het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden). Deze uitzonderingsgronden spelen dus een cruciale rol bij de toetsing van Wob-verzoeken, maar vormen dus ook het toetsingskader bij de besluitvorming door de raad (en door het college, de burgemeester en raadscommissies) over het opleggen van geheimhouding. Artikel 11 Wob, dat geen rol speelt bij besluiten over geheimhouding, omvat de uitzondering dat (als hoofdregel) geen informatie wordt verstrekt over persoonlijke beleidsopvattingen die zijn opgenomen in stukken ten behoeve van intern beraad.
Wob-verzoeken, geheimhouding en belanghebbendheid
Regelmatig worden bij colleges en raden Wob-verzoeken ingediend ten aanzien van documenten die onder geheimhouding vallen. De Wob-verzoeken worden dan afgewezen omdat geheimhouding op grond van de Gemeentewet van kracht is. Aan een inhoudelijke beoordeling van het Wob-verzoek wordt dan helemaal niet toegekomen. Eerst zal de geheimhouding moeten worden opgeheven. Daartoe kan een verzoek worden gericht aan de raad, voor zover de geheimhouding door de raad is opgelegd of bekrachtigd. In de jurisprudentie wordt de lijn gevolgd dat besluiten tot het opleggen van geheimhouding en tot de weigering van de opheffing daarvan primair zijn gericht tot de leden van de raad (of, indien aan de orde, de leden van het college); voor hen hebben deze besluiten rechtgevolgen. Dat brengt mee dat een burger die of een bedrijf dat om opheffing van de geheimhouding verzoekt, in beginsel niet als belanghebbende wordt aangemerkt bij het besluit tot opheffing van de geheimhouding en derhalve nul op het rekest krijgt (er is geen sprake van een aanvraag in de zin van de Algemene wet bestuursrecht en het bezwaar en beroep tegen het weigeringsbesluit zal niet-ontvankelijk worden verklaard). In beginsel, omdat in de rechtspraak is aanvaard dat het niettemin voorstelbaar is dat ‘er personen of rechtspersonen zijn die een zodanige betrokkenheid hebben bij stukken waarvan geheimhouding is opgelegd, dat zij door die besluiten rechtstreeks in hun belangen worden geraakt’. Een dergelijke betrokkenheid werd bijvoorbeeld aangenomen in een kwestie waarin drukkerij Joh. Enschedé had verzocht om openbaarmaking van documenten met betrekking tot de bodemsanering van een voormalig bedrijfsterrein in Haarlem en de stukken die verband houden met het verhalen van de kosten van die sanering op de drukkerij (ECLI:NL:RVS:2013:1183). De Afdeling bestuursrechtspraak is van oordeel dat de rechtbank Joh. Enschedé terecht had aangemerkt als belanghebbende bij de weigering van het college van Haarlem om de geheimhouding van een van de gevraagde documenten op te heffen.
Nieuwe lijn van de Afdeling bestuursrechtspraak
Op 23 november 2016 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak uitspraak gedaan in een zaak van een journalist die bij B&W van de gemeente Het Bildt een Wob-verzoek had ingediend: de journalist wenste stukken te ontvangen die betrekking hebben op de bouw van een woonzorgcentrum in Sint Annaparochie (ECLI:NL:RVS:2016:3140). Het college had het verzoek afgewezen vanwege de geheimhouding die op grond van artikel 25 lid 1 van de Gemeentewet door de raad was opgelegd. Het Wob-verzoek werd later tevens aangemerkt als verzoek aan de raad om opheffing van de geheimhouding. Dit verzoek werd door de raad afgewezen. De Rechtbank Noord-Nederland verklaarde het daartegen ingestelde (rechtstreeks) beroep niet-ontvankelijk. Ten onrechte, aldus de Afdeling: ‘Daartoe wordt overwogen dat […] een verzoek om openbaarmaking van documenten waarvan geheimhouding is opgelegd, altijd tevens moet worden opgevat als verzoek om opheffing van die geheimhouding. Dit betekent dat de indiener van het verzoek zowel belanghebbende is bij het besluit op het verzoek om openbaarmaking als bij het besluit op het verzoek om opheffing van de geheimhouding. Het vorenstaande betekent voorts dat voor zover het verzoek om opheffing van de geheimhouding bij een ander bestuursorgaan moet worden ingediend, op de ontvanger van het verzoek een doorzendplicht rust.’ De journalist was dus wel degelijk belanghebbend bij het besluit op het verzoek om opheffing van de geheimhouding.
Kortom, het enkele indienen van een Wob-verzoek inzake stukken waarvoor geheimhouding geldt, maakt dat belang bestaat bij een besluit over de opheffing van de geheimhouding. Eigenlijk logisch. Als niet (eerst of tegelijkertijd) ook een besluit over de geheimhouding wordt genomen (kan die eraf of niet?), dan kan aan de inhoudelijke beoordeling van het Wob-verzoek sowieso niet worden toegekomen. En zullen de gevraagde documenten in ieder geval niet verstrekt kunnen worden. Daarbij is het toetsingskader voor beide verzoeken hetzelfde, of grotendeels hetzelfde, namelijk artikel 10 Wob (alleen in het kader van een besluit op het Wob-verzoek kan artikel 11 Wob aan de orde zijn). Het is dan wel zo efficiënt dat een Wob-verzoek tevens direct wordt aangemerkt als een verzoek om opheffing van de geheimhouding, en wordt aangehouden in afwachting van een besluit over die geheimhouding. De doorzendplicht draagt bij aan een efficiënte behandeling. Aangenomen mag worden dat de nieuwe lijn geldt voor alle varianten van opgelegde en – indien van toepassing – bekrachtigde) geheimhouding, ook op het provinciaal niveau.
Afbeelding: Flickr/AJ Cann [CC-BY-SA]
