Aan de langslepende kwestie van het Hilversumse vuurwerkverbod is een einde gekomen. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft op 14 december 2016 geoordeeld dat het college van burgemeester en wethouders van Hilversum bevoegd was rond de jaarwisseling een vuurwerkvrije zone in een deel van het centrum van Hilversum aan te wijzen.
Vuurwerkhandelaren hadden betoogd dat uitsluitend de burgemeester bevoegd was en dat het besluit daarom onbevoegd was genomen. De kwestie is interessant, al was het maar omdat Hilversum de eerste grote Nederlandse gemeente is waar een vuurwerkverbod rond Oud en Nieuw werd ingesteld en meerdere gemeenten overwegen dit voorbeeld te volgen.
Aanwijzingsbesluit
Op 27 oktober 2014 hadden burgemeester en wethouders het uitgaansgebied binnen het centrum van Hilversum aangewezen als gebied waar het verboden is tijdens de jaarwisseling consumentenvuurwerk te bezigen. Uitsluitend door de gemeente georganiseerde centrale vuurwerkshows zouden zijn toegestaan. Het aanwijzingsbesluit past in het door de gemeente sinds 2012 gevoerde beleid waarbij wordt ingezet op een cultuurverandering (vreugdevuren en vuurwerkoverlast worden niet langer gedoogd) en de jaarwisseling weer een feest moet worden voor alle Hilversummers (‘Hilversum Viert’!). Vuurwerkhandelaren waren niet blij met het besluit, dat volgens hen tot minder vraag naar consumentenvuurwerk zou leiden. Zij lieten het er dan ook niet bij zitten en stapten naar de rechter, nadat zij eerst – zonder succes – tegen het besluit bij het college bezwaar hadden gemaakt.
Ontvankelijkheid
Het college had de bezwaren van een aantal vuurwerkhandelaren niet-ontvankelijk verklaard, omdat deze vuurwerkhandelaren op ruime afstand van het aangewezen (uitgaans)gebied zijn gevestigd. De Rechtbank Midden-Nederland volgt deze redenering niet. In de uitspraak van 19 november 2015 overweegt de rechtbank dat handhaving van het afsteekverbod ertoe zou kunnen leiden dat er minder vuurwerk wordt verkocht en dat er voor de diverse aanbieders sprake zou kunnen zijn van een omzet beïnvloedende werking. Voldoende reden volgens de rechtbank om deze vuurwerkhandelaren als belanghebbenden bij het aanwijzingsbesluit aan te merken. De rechtbank besteedt overigens geen aandacht aan het zogenaamde procesbelang. De zitting vond plaats op 7 juli 2015 en de jaarwisseling 2014-2015 is dan verleden tijd. Wat is dan nog het belang van de vuurwerkhandelaren bij een beoordeling van het ‘uitgewerkte’ aanwijzingsbesluit? Klaarblijkelijk heeft de rechtbank gemeend dat een inhoudelijk oordeel van de bestuursrechter in dit geval wel degelijk relevant kon zijn met het oog op toekomstige aanwijzingsbesluiten. Dit is een vaste lijn in de jurisprudentie en deze lijkt hier terecht te zijn gevolgd. Gelet op het in Hilversum gevoerde beleid zijn toekomstige aanwijzingsbesluiten immers verre van denkbeeldig.
Bevoegdheid burgemeester of college?
Vervolgens komt de rechtbank op dé vraag: was het college bevoegd om het aanwijzingsbesluit te nemen? De vuurwerkhandelaren wijzen op artikel 172 lid 1 van de Gemeentewet. Hierin is bepaald dat de burgemeester is belast met de handhaving van de openbare orde. Nee, stelt het Hilversumse college, het gaat hier om handhaving van de openbare orde in de brede zin van het woord, zonder dat ook sprake is van spoedeisendheid en inzet van politie. Het college verwijst naar artikel 160 lid 1 van de Gemeentewet. Op grond hiervan is het college in ieder geval bevoegd het dagelijks bestuur van de gemeente te voeren en beslissingen van de raad voor te bereiden en uit te voeren, voor zover niet bij of krachtens de wet de burgemeester hiermee is belast. Ook het aanwijzen van tippelzones valt onder de bevoegdheid van het college en, aldus het college, de aanwijzing als vuurwerkvrije zone is daarmee vergelijkbaar.
De door de rechtbank te beantwoorden vraag moet worden gezien tegen de achtergrond van artikel 2.7.3 lid 1 van de Algemene Plaatselijke Verordening Hilversum 2010. In deze lokale verordening is bepaald dat het verboden is vuurwerk te bezigen op een door het college in het belang van de voorkoming van gevaar, schade of overlast aangewezen plaats. Dat de burgemeester een uitermate belangrijke taak heeft op het vlak van de openbare orde, staat niet ter discussie. Maar brengt dat niet mee dat de uitsluitend de burgemeester bevoegd is bepaalde plaatsen aan te wijzen als dat nodig wordt geacht in het belang van de openbare orde? Heeft het college hier nog wel een bevoegdheid?
De rechtbank stelt aan de hand van de wetsgeschiedenis vast dat aan het college bestuurstaken kunnen zijn toebedeeld op het gebied van de handhaving van de openbare orde, in de context van de dagelijkse bestuurs- en beheerstaak van het college. De burgemeester daarentegen heeft een specifiekere bevoegdheid en zelfs verplichting om de openbare orde te handhaven en als ‘eenhoofdig (bestuurs)orgaan’ is de burgemeester in staat de vereiste snelle en doeltreffende besluitvorming te leveren. Hij kan bij feitelijke en concrete ordeverstoringen onmiddellijk en daadkrachtig optreden en heeft daartoe de exclusieve bevoegdheid, aldus de rechtbank. Het Hilversumse aanwijzingsbesluit moet zorgen voor een cultuurverandering, de jaarwisseling moet ‘een feest worden’. Maar een feitelijke, concrete en acute ordeverstoring waartegen onmiddellijk en daadkrachtig moet worden opgetreden, is helemaal niet aan de orde. Het college was daarom bevoegd het aanwijzingsbesluit te nemen en het besluit is volgens de rechtbank bovendien een passende, van het veiligheidsbeleid onderdeel uitmakende, maatregel. De belangen zijn voldoende afgewogen en de financiële belangen van de vuurwerkhandelaren (het gevreesde omzetverlies) kunnen hierbij geen rol spelen, nu de af te wegen belangen zijn beperkt tot die waarvoor deze APV-bepaling in het leven is geroepen, te weten het voorkomen van gevaar, schade, overlast en daaraan verweven belangen.
Uitspraak in hoger beroep
De vuurwerkhandelaren gaan tegen de uitspraak in hoger beroep. Bij de Raad van State voeren zij aan dat artikel 2.7.3 lid 1 APV onverbindend is. Deze bepaling strekt volgens de vuurwerkhandelaren tot handhaving van de openbare orde en behoort tot het exclusieve terrein van de burgemeester. De Raad van State gaat hier niet in mee. Ook de hoogste bestuursrechter duikt in de wetsgeschiedenis en stelt vervolgens vast dat ‘[…] met het nemen van een besluit als bedoeld in artikel 2.7.3, eerste lid, van de APV echter geen invulling [wordt] gegeven aan het begrip ‘handhaving van de openbare orde’ als bedoeld in artikel 172, eerste lid, van de Gemeentewet, ten aanzien waarvan de burgemeester exclusief bevoegd is’. Onder ‘handhaving’ van de openbare orde moet worden verstaan het ‘feitelijk herstellen en bewaren’ van de openbare orde. En dat is volgens de Raad van State niet aan de orde ingeval van artikel 2.7.3 lid 1 van de APV. Deze bepaling is niet in strijd met artikel 172 lid 1 van de Gemeentewet (en overigens ook niet in strijd met het Vuurwerkbesluit) en het college was bevoegd tot het nemen van het aanwijzingsbesluit. Op één punt volgt de Raad van State de rechtbank niet: het college had wel degelijk het financiële belang van de vuurwerkhandelaren bij de besluitvorming moeten meewegen. Onder de streep maakt dat niet uit: volgens de Raad van State is het omzetverlies niet zodanig dat het college daaraan ten opzichte van de belangen van het voorkomen van gevaar en overlast voor winkelend en uitgaand publiek, bewoners en ondernemers in het aangewezen gebied een doorslaggevend gewicht had moeten toekennen. Het hoger beroep wordt ongegrond verklaard, de uitspraak van de rechtbank blijft in stand.
Eindelijk duidelijkheid
Na ruim twee jaar is er dan eindelijk duidelijkheid: het college van Hilversum mocht overgaan tot het aanwijzingsbesluit. De uitkomst is vooral van belang voor gemeenten die kampen met of vrezen voor overlast en die overwegen een plaatselijk vuurwerkverbod in te stellen. Hilversum zal in ieder geval ook de komende jaarwisseling opnieuw een vuurwerkverbod hanteren. Van 31 december 18.00 uur tot 1 januari 2.00 uur mag in het aangewezen (uitgaans)gebied geen consumentenvuurwerk worden afgestoken (wél fop- en schertsvuurwerk) en de gemeente maakt een feestelijk programma mogelijk.
Afbeelding: Wellington
