Participatieverordening en uitdaagrecht

Wetsvoorstel (21-09-2022) tot wijziging van de Gemeentewet, de Provinciewet, de Waterschapswet en de Wet openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba in verband met de participatieverordening en het uitdaagrecht van inwoners en maatschappelijke partijen (Wet versterking participatie op decentraal niveau)

—Inwoners vragen steeds vaker om mogelijkheden invloed uit te oefenen op de voorbereiding, uitvoering of evaluatie van beleid en dit brengt nieuwe perspectieven, creatieve en praktische oplossingen voort. De regering beoogt met dit wetsvoorstel gemeenteraden en de andere decentrale vertegenwoordigende organen te stimuleren om bij verordening heldere kaders voor inwoners en volksvertegenwoordigers te scheppen over participatie. Participatie is niet vrijblijvend en vraagt om tijd, inspanning, vertrouwen, ruimte en duidelijke kaders vanuit de volksvertegenwoordiging en overheid. Daarbij bestaat een inherente spanning tussen representatie en participatie. De regering ziet een bepalende rol voor de volksvertegenwoordigende organen. Zij hebben de zeggenschap over de hoofdlijnen van het beleid en de verdeling van het budget.

Daarnaast legt het voorstel wettelijk vast dat binnen de door de volksvertegenwoordiging gestelde kaders op decentraal niveau ruimte gegeven kan worden aan het uitdaagrecht van inwoners en maatschappelijke partijen. Bij het uitdaagrecht kunnen inwoners of maatschappelijke partijen de gemeente verzoeken om de feitelijke uitvoering van een taak van de gemeente over te nemen, al dan niet met bijhorend budget, als zij denken deze taak beter te kunnen uitvoeren. Het uitdaagrecht vergroot volgens de regering de betrokkenheid en het eigenaarschap van inwoners en maatschappelijke partijen in de directe (leef)omgeving, biedt kansen voor de kwaliteit van beleid en kan leiden tot nieuwe vormen van samenwerking en cohesie.

De regering wil met het wetsvoorstel dat alle decentrale overheden actief aan de slag (blijven) gaan met het beleid over de actieve betrokkenheid van inwoners en het uitdaagrecht. Het risico bestaat nu dat ‘de inwoners die het gevoel hebben dat de overheid er niet voor of namens hen is, teleurgesteld raken en afhaken’. In dat verband wil de regering de verbondenheid van inwoners versterken ‘zodat inwoners meer het gevoel krijgen dat de overheid er voor hen is en rekening met hen houdt’. De huidige inspraakverordening wordt daarom gemoderniseerd en verbreed naar een participatieverordening. Daarin wordt, naast de betrokkenheid van inwoners bij de voorbereiding, ook de betrokkenheid van inwoners bij de uitvoering en evaluatie van beleid geregeld. Ook de mogelijkheid dat inwoners en maatschappelijke partijen initiatieven ontplooien krijgt een plek in de Gemeentewet.

De Afdeling advisering van de Raad van State erkent dat er bij bepaalde groepen burgers onvrede bestaat over de overheid, het overheidsbeleid en de door de overheid geleverde prestaties. In die zin begrijpt zij en erkent zij het belang van de dieperliggende achtergrond van het wetsvoorstel. Uit onderzoek blijkt echter dat maatschappelijk onbehagen een complex verschijnsel is dat veel verschillende oorzaken heeft. De vraag is hoe dit wetsvoorstel zich daartoe verhoudt. Wetgeving is alleen zinvol als het een effectieve en evenredige reactie vormt op een maatschappelijk probleem. Vanuit dit oogpunt schiet de toelichting ernstig tekort. Een gedegen analyse van waar in onze samenleving nu precies het probleem zit ontbreekt, als ook een gedragen motivering van de noodzaak en effectiviteit om met het oog daarop de democratie te versterken en vernieuwen. Ook wordt uit de toelichting niet duidelijk hoe de in het wetsvoorstel voorgestelde instrumenten (burgerparticipatie in de gehele beleidscyclus en het uitdaagrecht) daarop een adequate reactie zouden vormen.

Het valt de Afdeling op dat de regering onderstreept dat decentrale overheden al met allerlei participatievormen werken. De toelichting bevat meerdere (plaatselijke) voorbeelden. De regering gaat echter niet in op de vraag of elk van deze sterk uiteenlopende instrumenten effectief zijn en welke eventuele (structurele) lessen uit deze voorbeelden getrokken kunnen worden. Ook wordt niet ingegaan op de eventuele resultaten die plaatselijk zijn behaald bij het oplossen van de problemen die aan dit wetsvoorstel ten grondslag lijken te liggen.

De Afdeling merkt op dat het bij het uitdaagrecht blijkens het wetsvoorstel niet gaat om het overdragen van overheidstaken aan particulieren (privatisering) maar om de uitvoering van overheidstaken door burgers. Daarbij gaat het om zowel autonome als medebewindstaken. Het wetsvoorstel regelt met het oog daarop niet duidelijk welke grenzen en voorwaarden decentrale overheden daarbij in acht moeten nemen. Ook de toelichting gaat hier nauwelijks op in. De nadere invulling wordt daarmee vrijwel in haar geheel aan de decentrale overheden zelf overgelaten.

De Afdeling is van oordeel dat het wetsvoorstel en de daarop gegeven toelichting ernstig tekortschieten. Zij concludeert dat het wetsvoorstel in fundamentele zin moet worden heroverwogen en derhalve niet in deze vorm bij de Tweede Kamer kan worden ingediend. Volgens de Afdeling is het de vraag of de ontstane spanning tussen burgerparticipatie en representatieve democratie kan worden ondervangen of verminderd door heldere kaders. Aannemelijk is dat versterking van burgerparticipatie in veel gevallen de afwegingsruimte van de volksvertegenwoordiging niet formeel maar wel feitelijk zal beperken. Het probleem van participatieve ongelijkheid blijft in die context bestaan. Ook is de vraag hoe de bedoelde kaders zich verhouden tot reeds bestaande wettelijke regels en procedureafspraken omtrent inspraak en besluitvorming. Aanvullende regels kunnen de bestaande procedures complexer maken.

Volgens de regering is het motief van de voorgestelde wijziging om binnen de kaders van de representatieve democratie de invloed en zeggenschap van inwoners bij onderwerpen die in hun directe omgeving spelen een plaats te geven in de organieke wetgeving en vast te leggen dat op decentraal niveau ruimte gegeven kan worden aan initiatieven van inwoners en maatschappelijke partijen. Met dit wetsvoorstel wordt in feite de organieke wetgeving gemoderniseerd en aangepast naar de bestaande praktijk, met inachtneming van de positie van de decentrale besturen. Het brede vraagstuk dat de Afdeling aansnijdt met betrekking tot het democratische gehalte van het huidige bestel is omvangrijk en de regering beoogt met de voorgestelde bescheiden wetswijziging ook niet het antwoord te bieden op de gesignaleerde vraagstukken. De regering is van mening dat de wetswijziging een bijdrage levert aan de bevordering van realistische verwachtingen over de betrokkenheid van inwoners in de verschillende beleidsfasen als in elke gemeente in een participatieverordening heldere kaderstelling wordt opgesteld over (de doelen van) participatie. De regering merkt verder op dat het wetsvoorstel niet pretendeert de complexiteit van het maatschappelijk onbehagen in het huidige politieke bestel op te lossen. Wel levert het wetsvoorstel hieraan naar de mening van de regering in preventieve zin een bijdrage aan de bevordering van de zorgvuldige inrichting van participatie van inwoners en maatschappelijke partijen, op een wijze die past in het decentrale bestel. Door vooraf heldere kaders en voorwaarden te stellen ten aanzien van participatie worden formele zekerheid, verwachtingen en transparantie bevorderd en juridische procedures achteraf verminderd. Dit versterkt het vertrouwen in de representatieve democratie en brengt de decentrale volksvertegenwoordiging in positie.

De regering erkent dat het risico van ondoordachte vermenging van de representatieve democratie en meer directe vormen van burgerparticipatie er is. De regering ziet in de opmerkingen van de Afdeling, mede gelet op het belang van het betrekken van inwoners echter geen reden om dit wetsvoorstel niet in te dienen. Er is in het licht van de Grondwet gekozen voor een zodanige wijziging van de organieke wetgeving dat participatie past binnen het uitgangspunt van de representatieve democratie.

De Afdeling advisering heeft opgemerkt dat met deze inrichting van het wetsvoorstel de decentrale overheden zelf actief aan de slag moeten met burgerparticipatie en ziet hierin als risico dat de decentrale overheden niet aan de verwachtingen kunnen voldoen, hetgeen kan leiden tot teleurstelling van burgers en schade voor de representatieve democratie. De regering meent dit risico te kunnen ondervangen met goede ondersteuning aan de decentrale overheden en hecht eraan op te merken dat dit wetsvoorstel niet op zichzelf staat.

Anders dan de Afdeling voorstelt, acht de regering het niet passend om met dit wetsvoorstel op voorhand duidelijk te maken wanneer een taak zich wel of niet leent voor uitdaging. Die afweging zal immers per beleidsterrein verschillen en dat laat zich niet in een algemene wettelijke regeling vatten. Met het wetsvoorstel is beoogd het uitdaagrecht op een zodanige wijze wettelijk te verankeren dat het past binnen de bestaande juridische kaders en verantwoordelijkheden van het decentrale bestuur. De regering erkent dat het voor initiatiefnemers en de decentrale overheden lastig kan zijn om bij een concreet initiatief te beoordelen welke rechtsvorm het beste past en welke regels rondom aanbesteding en aansprakelijkheid gelden. Ter praktische ondersteuning van deze vraagstukken heeft het programma Democratie in Actie een aantal handreikingen ontwikkeld.

Naar aanleiding van het advies van de Afdeling heeft de regering de memorie van toelichting op verschillende punten nader onderbouwd en toegelicht.

Kamerstukken