Het Nederlandse bestuursrecht verandert snel. Tegenover het klassieke beeld van een rechter ‘die niet op de stoel van de democratisch gelegitimeerde wetgever en het bestuur mag gaan zitten’, wordt tegenwoordig van de bestuursrechter verwacht dat hij individuele rechtsbescherming én bovenindividuele tegenmacht biedt. Op de achtergrond blijven oude patronen en denkbeelden echter de ontwikkelingsmogelijkheden bepalen. In dit proefschrift onderwerpt Joyce Esser de grondslagen van het Nederlandse bestuursrecht aan een kritische analyse, om zo tot nieuwe ontwikkelingsimpulsen te komen. Daartoe analyseert zij hoe denkbeelden van democratische legitimiteit en rechtsbescherming doorwerken in de procesrechtelijke eigenschappen van toegang tot en toetsing door de rechter in Nederland, Duitsland en de Verenigde Staten (VS).

Deel I van het proefschrift is methodologisch-theoretisch van aard. De beginselen van de democratische rechtsstaat lijken een geschikte maatstaf om het bestuursrecht kritisch te beoordelen, maar hoe stel je die op een objectieve of universele manier vast? Om uit dit ‘probleem van het kritische perspectief’ te komen, ontwikkelt Esser een rechtsvergelijkende methode die is gebaseerd op het begrip constitutionele cultuur: de gedeelde betekeniswereld van een politieke orde waarin de schijnbaar universele normen van de constitutionele democratie hun lokale betekenis verkrijgen. Hieruit volgt een rechtsvergelijkende interpretatie, waarbij de constitutionele cultuur van een rechtsstelsel kan worden begrepen en beoordeeld aan de hand van concrete procesrechtelijke uitwerkingen in het bestuursrecht. 

In deel II past Esser deze methode toe en onderzoekt zij de constitutionele cultuur van Nederland, Duitsland en VS. Het Nederlandse beeld van democratische legitimiteit is zowel sterk representatief als pragmatisch van aard en kent veel ruimte toe aan het bestuur. Het Nederlandse beeld van rechtsbescherming kent de rechter een rol van zowel rechtmatigheidstoetsing als grenstoetsing toe. Samen vormen zij het ‘donutmodel’, waarin de wet de rand van de bestuurlijke afwegingsruimte vormt. Hedendaagse ontwikkelingen duwen het stelsel naar een meer rechtsstatelijk model, waarin het recht ook de wet zelf en de bestuurlijke afweging bestrijkt. Duitsland combineert een focus op individuele rechtsbescherming met een sterke nadruk op de wet zoals ingekaderd door de Grondwet. Dat leidt tot beperkte toegang tot de bestuursrechter, die vervolgens intensief toetst. Hedendaagse, kritische literatuur benadrukt democratische besluitvorming door het bestuur én rechterlijke controle in het algemeen belang. De VS kennen van oudsher een common law-stelsel, waar de rechter de private rechten van vrijheid en eigendom beschermt tegen democratische regulering in het algemene belang. In de 20e eeuw ontstond een public law-model dat dergelijke regulering juist aanmoedigde. Hierbij paste bredere toegang, maar juist een meer terughoudende toetst. Onder het huidige tijdsgewricht neemt de kritiek op regulering weer toe, vergezeld door de roep om een actieve rechter die slechts private rechten beschermt. Deze rechtsvergelijking leidt in het laatste deel tot een denkkader waarbinnen de verschillende stelsels kunnen worden begrepen. De individuele/collectieve en de legitimerende/beperkende dimensies van het bestuursrecht staan hierin centraal. Het Nederlandse stelsel heeft binnen het donutmodel de rol van de rechter binnen zowel de individuele als collectieve dimensie niet sterk weten te ontwikkelen, omdat zowel algemeen belang als individuele rechtspositie door wetgever en bestuur worden vastgesteld. Het boek eindigt daarom met aanbevelingen op beide dimensies. Op individueel niveau moet het Nederlandse bestuursrecht meer aandacht hebben voor fundamentele rechten. Op collectief niveau moet er meer aandacht komen voor de beleidsdimensie waarin deze rechten zijn ingebed. Deze dimensie vereist ruimte voor democratische en bestuurlijke afweging, maar ook rechterlijke en maatschappelijke tegenmacht. Esser bepleit daarom afschaffing van het toetsingsverbod, verruiming van het besluitbegrip en een evenredigheidstoetsing waarin de individuele afweging en beleidsafweging samengaan.

Esser promoveerde op 23 juni 2026 cum laude aan de Universiteit Leiden. Promotoren: prof.mr. Ymre Schuurmans en prof.mr. Ingrid Leijten. 

Joyce Esser 
Kritiek bestuursrecht. Constitutionele cultuur, democratie en rechtsbescherming in rechtsvergelijkend perspectief 

Wolters Kluwer 2026, 527 p, € 63,50. 
De dissertatie is integraal te vinden op de Leiden Repository.