De geregistreerde criminaliteit daalde tussen 2009 en 2019 met ruim een derde (-35%) en het geschatte aantal door burgers ondervonden delicten nam zelfs nog sterker af (-42%).1 Toch bestaat bij politie en Openbaar Ministerie het gevoel dat het niet goed gaat. Er is sprake van een toegenomen druk op de ‘strafrechtketen’.
In de recente ‘Doorlichting strafrechtketen’ verklaart PricewaterhouseCoopers (PWC) die toegenomen druk onder meer uit de “inzet voor nieuwe opgaven”, zoals de groeiende zorgtaak (verwarde personen), de toename van veiligheidsrisico’s (ondermijning), de ‘sterkere’ positie van de advocatuur (Salduz), en de digitaliserende criminaliteit. Deze nieuwe opgaven kunnen m.i. echter slechts in beperkte mate verklaren waarom de druk zo breed wordt gevoeld, al was het maar omdat de diverse nieuwe opgaven moeten worden verricht door verschillende dienstonderdelen. Die druk wordt dus breed uitgesmeerd.
Terecht wordt dan ook tevens gewezen op organisatorische punten: er wordt veel vruchteloos overlegd en de bekostigingssystematiek zit geregeld in de weg. Dat laatste bleek ook uit een brandbrief van burgemeester Bruls en andere gezagsdragers uit Oost-Nederland over de outputfinanciering bij OM en rechtbanken. Het komt hierop neer, dat de huidige financieringssystematiek leidt tot sturing van de politie op de voet van aantallen verdachten en strafzaken. Die systematiek leidt ertoe dat de politie wordt gestimuleerd zich niet op problemen maar op behapbare incidenten te richten. Het levert bijvoorbeeld in ondermijningskwesties meer op om veel kleine kruimelaars voor de rechter te brengen dan achter grote boeven aan te gaan. En preventieve en snelle, probleemgerichte alternatieve afhandelingen (bemiddeling door de wijkagent of het inschakelen van hulpverlening voor een gezin) worden in de bekostiging kennelijk niet meegewogen.
Zonder iets aan dit bestuurlijke probleem af te doen, denk ik dat een daarmee samenhangende factor eveneens een rol speelt. Deze komt ook naar voren in de bijlagen bij het PWC-rapport. “75% van de respondenten aan de digitale uitvraag m.b.t. VVC (Veel Voorkomende Criminaliteit) geeft aan dat de toegenomen administratie- en verantwoordingsdruk een (zeer) belangrijke oorzaak is van ervaren werkdruk”. “Ervaren werkdruk” is een term die een subjectief probleem voor de agenten suggereert, maar de werkelijkheid is dat waar administratie en verantwoording toenemen, minder tijd aan opsporing en het vinden van oplossingen kan worden besteed.
Om die toename van administratie en verantwoording te begrijpen moeten we 25 jaar terug in de tijd. Het rapport van de Cie Van Traa uit 1996 is te beschouwen als het sluitstuk van een periode waarin aandacht werd gevraagd voor ‘policing the police’. Niemand betwistte het belang van wetgeving en institutionele maatregelen met het oog op wat de politie heimelijk en soms op gespannen voet met fundamentele rechten van burgers deed. Maar het rapport verscheen in een tijd waarin al te drastische reacties op ‘vormfouten’ werden bekritiseerd. Die kritiek werd door de Hoge Raad overgenomen in het zgn. Zwolsman-arrest (1995) en de rechtspraak die daarop volgde.
Het gevolg was een wonderlijke mix: de door Van Traa geïnspireerde nieuwe wet Bijzondere opsporingsbevoegdheden (BOB) en met organisatorische veranderingen meegekomen beleidsplannen en budgetten eisten meer verslaglegging, verantwoording, toestemming e.d., maar in de rechtspraak werden minder gevolgen verbonden aan de overtreding van administratieve regels in de opsporing. Het oorspronkelijke idee dat er grenzen moeten zijn aan wat de politie jegens burgers kan doen veranderde geleidelijk aan in het idee dat de politie alles wat ze doet precies moet kunnen verantwoorden. Dit laatste lijkt inmiddels een maatschappelijke vanzelfsprekendheid, maar het is tijd de vraag onder ogen te zien of we daarbij zijn doorgeschoten.
De in dit perspectief te begrijpen toename van administratie en verantwoording is niet alleen in verband met veel voorkomende criminaliteit, maar ook in verband met de opsporing van georganiseerde misdaad zichtbaar. Tussen 2014 en 2018 nam volgens PWC het aantal aanvragen voor toestemming om bijzondere opsporingsmethoden toe te passen – de zgn. BOB-aanvragen – drastisch toe door een “stijgende registratiegraad”. Ook uit interviews blijkt dat bij onderzoek naar ondermijning en high impactcrime de papier- en vergaderoverlast drastisch zijn toegenomen. Dat is minder het gevolg van zwaardere juridische eisen,2 dan van het zojuist geschetste algemene verantwoordingsstreven. Laatst hoorde ik het verhaal van een agent die een aangifte van dierenmishandeling was gaan onderzoeken, als getuige voor de verdediging meeging om te verklaren dat hij geen aanwijzingen had gevonden en toen van de officier de vraag kreeg wie hem tot dat onderzoek opdracht had gegeven. Die juridisch irrelevante vraag illustreert het verschil tussen juridische en bureaucratische verantwoording.
Juridische verantwoording is de keerzijde van een bevoegdheid; bureaucratische verantwoording betreft de condities waarin iemand zijn taak uitvoert en waarbij de aandacht steeds meer lijkt te verschuiven van de professionele taakuitoefening naar de organisatorische kosten en baten. Als ik spreek van doorgeschoten eisen van verantwoording – outputfinanciering faciliteert dat verantwoordingsstreven trouwens ook – dan doel ik op voortwoekerende bureaucratische verplichtingen die de effectiviteit van de opsporing in de weg zitten. Opsporingsonderzoeken – sommige high tech- en financiële onderzoeken daargelaten - zijn door de bank genomen niet moeilijker dan vroeger, maar ze zijn complexer geworden omdat we ze complexer hebben gemaakt.
Het is tijd om vormen van financiering en toezicht te ontwikkelen die minder gedetailleerde administratie en verantwoording van de algemene taakuitoefening vergen. De financiering moet meer gericht zijn op de noden van effectieve professionele taakuitoefening. En het toezicht zou meer gericht moeten zijn op (verkeerde) gedragspatronen die aan bevoegdheidsuitoefening ten grondslag liggen dan op checklists, audits, en al het andere wat eerder op de verantwoording van het middenmanagement dan op de uitvoering betrekking heeft. Dat alles opdat er meer tijd overblijft voor het echte werk.
Dit Vooraf verschijnt in NJB 2020/2506, afl. 37.
Afbeelding: Metro Centric
- Criminaliteit en Rechtshandhaving 2019, p. 82.
- Een uitzondering vormt de AVG en misschien het Smartphone-arrest HR 4 april 2017, ECLI:NL:HR:2017:592.
