Gemeenten zijn op grond van de Wet Maatschappelijke Ondersteuning (Wmo 2015) verantwoordelijk voor het ondersteunen van de zelfredzaamheid en participatie van mensen met een beperking, en of chronische problemen. Uitgangspunt van de wet is dat gemeenten slechts ondersteuning bieden voor zover nodig.
Om die behoefte bij de burger te peilen en te vertalen in noodzakelijke hulp hebben gemeenten een ruime bevoegdheid gekregen van de wetgever. Te ruim, volgens de Centrale Raad van Beroep (CRvB) in een spraakmakende uitspraak over drie verschillende zaken.1 Concreet betekent deze uitspraak dat gemeenten geen beleidvrijheid hebben om huishoudelijke zorg buiten de Wmo te houden. Huishoudelijke zorg is een algemene Wmo-voorziening die voor vergoeding in aanmerking komt.2 Daarmee lijkt de huishoudelijke zorg voor chronisch zieken en zelfstandig wonende ouderen te zijn gered, of toch niet?
Uit oogpunt van rechtszekerheid is er zeker sprake van winst. Verschillende gemeenten voeren een wisselend beleid, hetgeen leidt tot onduidelijkheid en rechtsongelijkheid. Waar in gemeente A huishoudelijke zorg wel vergoed werd, behoorde dat in gemeente B tot de eigen verantwoordelijkheid van burgers. Ook lagere rechters kwamen tot tegenstrijdige uitspraken, waardoor de Centrale Raad gedwongen werd uitsluitsel te geven.3 En die oordeelde onlangs in het voordeel van klagers, mede ook omdat de gemeente Utrecht onzorgvuldig te werk was gegaan bij de beoordeling van de aanvraag tot ondersteuning.
De uitspraak van de Centrale Raad werd warm onthaald in verschillende media, en niet ten onrechte.4 Desondanks is het eindoordeel toch teleurstellend en wel omdat de hoogste bestuursrechter geen inhoudelijk oordeel velt over nota bene de inzet van de klacht: het tekortschieten van de gemeente Utrecht in het waarborgen van een passende maatwerkvoorziening.
Volgens de Wmo dienen gemeenten naast een algemene voorziening van diensten tevens ‘maatwerkvoorzieningen’ te treffen voor situaties waarin de algemene voorziening tekort schiet. Deze maatwerkvoorziening dient te worden afgestemd op de behoefte en persoonskenmerken van het individu. Met deze bijzondere voorziening wordt de aanvrager in staat gesteld zoveel mogelijk zelfstandig te functioneren in de maatschappij, zoals bedoeld door de wetgever. Maar in de uitvoering is van een echte maatwerkvoorziening geen sprake, wel van een ‘collectieve maatwerkvoorziening’ die standaard neerkomt op maximaal 78 uur schoonmaken op jaarbasis, ofwel 1,5 uur per week. Zonodig kan men een beroep doen op een aanvullende module tot een maximum van 156 uur op jaarbasis.
Volgens klager handelt de gemeente Utrecht met het aanbieden van een gestandaardiseerde collectieve maatwerkvoorziening in strijd met de Wmo. Een gestandaardiseerde oplossing doet onvoldoende recht aan de verschillende persoonskenmerken en beperkingen van de aanvrager. En juist dat principiële punt laat de rechter na ‘vol’ te toetsen. In plaats van een inhoudelijke toetsing, verschuilt de rechter zich achter het mantra dat het gemeentebestuur een grote beleidsvrijheid heeft bij de uitvoering van de wet, die slechts met terughoudendheid kan worden getoetst.5 En dan nog hoofdzakelijk op procedurele gronden, kortom een wassen neus.
Het had de Centrale Raad gesierd indien hij wel kritisch had gekeken naar deze uitvoeringspraktijk, waarbij collectieve maatwerkvoorzieningen volstrekt onvoldoende blijken, en tot schrijnende situaties leiden. Inhoudelijke toetsing aan internationale mensenrechten, waaronder het recht op privéleven (artikel 8 EVRM), sociale zorg (artikel 14 ESH), (zelfstandig) wonen (artikel 19 VN Gehandicaptenverdrag) had hierbij voor de hand gelegen. In eerdere instantie had klager’s advocaat al gewezen op die mogelijkheid, maar de rechtbank had nagenoeg één zin nodig om het grondrechtenverweer af te wijzen.6 Van de Centrale Raad als hoogste bestuursrechter daarentegen mag men een meer weloverwogen oordeel verwachten, zeker waar het een inbreuk op fundamentele grondrechten betreft. Niets van dat alles, de Raad zwijgt waar het had moeten oordelen en dat is uitermate teleurstellend. Over het waarom kan men slechts gissen, maar de algemene teneur onder Nederlandse rechters is dat het internationale recht een ‘ver van mijn bed’ aangelegenheid is, te abstract, of erger nog, geen verdere betekenis heeft voor Nederland omdat de wetgever de kwestie immers al geregeld heeft in nationaal recht.
Die misplaatste terughoudendheid van de hoogste rechter heeft geresulteerd in een nieuwe norm waarin een standaardmodule van 78 uur schoonmaakhulp, mits deugdelijk onderbouwd, volstaat. Daarvan kunnen gemeenten wel afwijken door aanvullende schoonmaakmodules te vergoeden, maar de hoogte van die aanvulling wordt grotendeels bepaald door de beschikbare financiële kaders. Met andere woorden, indien het geld op is, blijft de behoeftige burger alsnog verstoken van noodzakelijk zorg. Daarmee miskent de Centrale Raad zijn kerntaak: het waarborgen van de rechtseenheid binnen het bestuursrecht in het licht van mensenrechten.
Mr. dr. A.P. den Exter is universitair docent Gezondheidsrecht aan de Erasmus Universiteit Rotterdam. Deze Opinie is ook gepubliceerd in NJB 2016/1131, afl. 23.
Bron afbeelding: lady-traveler
1. ECLI:NL:CRVB:2016:1402, 1403 en 1404
2. Rn. 5.7 (CRVB:2016:1403).
3. Vergelijk Rb. Noord-Nederland 24 december 2015, 15/2740 met Rb. Midden-Nederland 9 maart 2015, 15/252-T.
4. NRC Handelsblad 18 mei 2016, p. 2, Volkskrant digitaal 18 mei 2016.
5. Rn. 5.7.1 (CRVB:2016:1403).
6. Rn. 1.3 (CRVB:2016:1403), al was het beroep op art. 1 EP EVRM weinig kansrijk.