Vermolmd nationaliteitsverdrag staat moderniseringsplannen kabinet in de weg. Verdrag van Straatsburg 1963 opzeggen dus

Sinds de Nederlandse ratificatie, ruim dertig jaar geleden, van het Verdrag betreffende beperking van gevallen van meervoudige nationaliteit zijn er twee ontwikkelingen te signaleren, die laten zien hoe het streven naar enkelvoudige nationaliteit afkalft en verkeert in zijn tegendeel. In de eerste plaats is er in 1992 een protocol aan toegevoegd dat, ingegeven door het thema integratie van vreemdelingen, juist toestaat dat een aantal groepen hun nationaliteit mogen houden bij het vrijwillig verwerven van de nationaliteit van een andere verdragsstaat. De tweede ontwikkeling is dat steeds meer landen hun negatieve houding tegenover de meervoudige nationaliteit hebben laten varen en het Verdrag onderhand is leeggelopen. Het Verdrag is dan ook door de geschiedenis ingehaald en moet onverwijld worden opgezegd om de weg vrij te maken voor de moderniseringsplannen van het kabinet. 

In 1985 werd de lappendeken van de Wet op het Nederlanderschap en het Ingezetenschap van 1892 in de prullenbak gemikt en vervangen door een gloednieuw, inmiddels ook al weer tot lappendeken verworden, geheel: de Rijkswet op het Nederlanderschap (RWN). Bij die gelegenheid kwam ook aan de orde of er niet dan ook meteen een paar verdragen zouden moeten worden geratificeerd. Een daarvan was het ruim twintig jaar eerder in het kader van de Raad van Europa ontwikkelde Verdrag betreffende beperking van gevallen van meervoudige nationaliteit van 6 mei 1963.1 Afgezien van enige, niet onbelangrijke, procedurele hoofdstukken bestaat het verdrag uit twee materiële gedeelten: hoofdstuk I over beperking van meervoudige nationaliteit, en hoofdstuk II over hoe om te gaan met militaire dienstplicht bij meervoudige nationaliteit. De lidstaten van de Raad van Europa die tot het verdrag toetreden hebben de mogelijkheid om alleen het eerste of alleen het tweede hoofdstuk te omhelzen, of beide. Nederland heeft beide hoofdstukken geratificeerd. Groot-Brittannië, Ierland en Spanje hebben alleen het dienstplichthoofdstuk bekrachtigd. Tien landen, waaronder Nederland, hebben in elk geval hoofdstuk I bekrachtigd. In Nederland is de goedkeuring van het Verdrag ‘zeer omstreden’ geweest en gebleven.2

Artikel 1 van het Verdrag verplicht de contracterende staten ertoe in hun onderlinge verhouding niet toe te staan dat meerderjarigen die op basis van een uitdrukkelijke wilsverklaring de nationaliteit van een andere verdragsstaat deelachtig worden, hun oorspronkelijke nationaliteit behouden. In grote lijnen delen minderjarige kinderen in dit lot van hun ouders. Verdragsstaten mogen intussen wel bepalen dat kinderen die meerderjarig geworden zijn hun verloren nationaliteit weer terugkrijgen. In artikel 2 wordt een open deur ingetrapt door te bepalen dat bipatriden ook afstand kunnen doen van een van hun nationaliteiten, als het betrokken land dat toestaat. Ter vergemakkelijking wel gratis (artikel 3). En ten slotte mogen de verdragstaten ook sterkere beperkingen van meervoudige nationaliteit aanvaarden: Straatsburg 1963 is in dit opzicht een minimumverdrag.

Sinds de Nederlandse ratificatie, ruim dertig jaar geleden, zijn er twee ontwikkelingen te signaleren, die laten zien hoe het streven naar enkelvoudige nationaliteit afkalft en verkeert in zijn tegendeel. In de eerste plaats is er in 1992 een merkwaardig Protocol aan het verdrag toegevoegd.3 Dit staat namelijk haaks op het verdrag, door nu juist toe te staan dat een aantal groepen hun nationaliteit mogen houden bij het vrijwillig verwerven van de nationaliteit van een andere verdragsstaat. De stemming ten opzichte van het verschijnsel van de dubbele nationaliteit was enigszins omgeslagen. Integratie van vreemdelingen was een belangrijk thema geworden. Als de afstandseis in de weg staat aan naturalisatie en dus aan de integratie, dan moest die drempel weggenomen worden. Aldus de Toelichting bij dit Tweede Protocol, dat in 1995 ook door Nederland is geratificeerd. Empirisch wordt keer op keer vastgesteld, dat de verplichting om afstand te doen in de weg staat aan naturalisatie en daarmee aan integratie.

Intussen waren ook al eerder ontwikkelingen in Nederland te bespeuren. Minister Hirsch Ballin had een Notitie meervoudige nationaliteit/kiesrecht voor vreemdelingen afgescheiden,4 waarin deze ter bevordering van de integratie van vreemdelingen betoogde dat de afstandseis beperkt diende te worden door een zeer ruime uitleg van de wettelijke clausulering, dat die afstandseis geblokkeerd wordt als dat ‘niet redelijkerwijs kan worden verlangd’ (artikel 9 lid 1 onder b RWN).5 Daarmee werd de afstandseis voor aspirant-Nederlanders bijna helemaal opgedoekt. Er werd dan ook een motie Apostolou/Soutendijk aangenomen in de Tweede Kamer om de afstandseis helemaal te laten vervallen.6 Op grond daarvan werd aan het eind van 1991 een circulaire ontwikkeld, waarin werd meegedeeld dat per 1 januari 1992 de afstandsvoorwaarde voor naturalisatie niet meer zou worden toegepast. Een wetsvoorstel daartoe werd in het vooruitzicht gesteld. Merkwaardige tournure: een wetsbepaling werd in feite per circulaire afgeschaft. Dat wetsvoorstel kwam er in 1993; het was gebaseerd op de motie en op het (toen nog niet geratificeerde) Tweede Protocol. Het wetsvoorstel kwam door de Tweede, maar sneuvelde in 1996 in de Eerste Kamer.7 Het tij was weer gekeerd; een nieuwe circulaire zag in 1997 het licht, waarin toch maar liefst dertien situaties werden beschreven waarin van de afstandseis wordt afgezien.8 Een hoofdregel die zoveel uitzonderingen telt, is dat nog een hoofdregel?

De tweede ontwikkeling waarop ik de aandacht wil vestigen is het leeglopen van het Verdrag van Straatsburg. Steeds meer landen hebben hun negatieve houding tegenover de meervoudige nationaliteit laten varen.9 Dat bleek al uit de positieve neutraliteit van het Europese Nationaliteitsverdrag (ENV) van 1997 op dit punt. Enerzijds verklaart dit zich verenigbaar met het Verdrag van Straatsburg 1963, anderzijds zegt het uitdrukkelijk niet in de weg te staan aan nationale of internationale regelingen ‘under which more favourable rights are or would be accorded to individuals in the field of nationality (artikel 26 ENV). Dat kan niet anders betekenen dan een vrijbrief voor meervoudige nationaliteit.

Dertien landen van de Raad van Europa hebben het Verdrag van Straatsburg geratificeerd, sommige, zoals het VK, van het begin af aan met uitsluiting van Hoofdstuk I. Maar in de loop van de tijd hebben vrijwel alle landen afgehaakt van dat hoofdstuk. Daarmee werd ook het Tweede Protocol overbodig. Dat werkt alleen nog tussen Nederland en Italië. Alleen hoofdstuk II over de militaire verplichtingen bleek zijn waarde enigszins te behouden, hoewel intussen in een aantal landen de dienstplicht werd afgeschaft of opgeschort.

Een klein jaar geleden hief ook Noorwegen zijn gebondenheid aan het eerste hoofdstuk van het verdrag op. Niet om de edelste redenen. Het land was lang gekant tegen meervoudige nationaliteit tot de aan de macht gekomen rechtse partijen van inzicht veranderden. Dubbele nationaliteit was nuttig, want dan kon de Noorse nationaliteit afgenomen worden van ongewenste personen zonder dat verboden staatloosheid ontstond. Ook Nederland maakt maar al te gretig gebruik van de dubbele nationaliteit om slechtaards zoals terroristen het Nederlanderschap te ontnemen. Zo worden bipatriden tot gediscrimineerde tweederangsburgers, want hun status is zwakker dan die van monopatriden.

Met de opzegging van hoofdstuk I van het multilaterale verdrag door Noorwegen zijn nu alleen Oostenrijk en Nederland nog verweesde bilaterale partners. In de praktijk is daarmee de werking ervan te verwaarlozen: hoeveel Oostenrijkers begeren het Nederlanderschap, hoeveel Nederlanders haken naar de Oostenrijkse nationaliteit?

Daarmee blijft vrijwel alleen een zekere symboolwaarde over. Die is zwak, gegeven de Nederlandse ratificatie van het Tweede Protocol en het ENV, die nu juist verruiming van meervoudige nationaliteit toelaten of nastreven. Toch werd het verdrag onlangs nog weer eens in de strijd geworpen bij de plenaire behandeling van het initiatiefwetsvoorstel om het Nederlanders mogelijk te maken om bij vrijwillige verwerving van het Britse citizenship de Nederlandse nationaliteit te behouden, mocht het tot een harde Brexit komen.10 Bij de plenaire behandeling ontraadde staatssecretaris Broekers-Knol het wetsvoorstel omdat het uitgangspunt van het Nederlandse nationaliteitsrecht nog steeds de enkelvoudige nationaliteit zou zijn, en daartoe bracht zij onder meer het Verdrag van Straatsburg in stelling. Dat maakte overigens weinig indruk: het voorstel werd met ruime meerderheid aangenomen,11 en ligt nu in de Eerste Kamer, waar het waarschijnlijk ook snel een warm onthaal zal vinden.12 Met dit wetsvoorstel wordt weer een verdere blasfemie bedreven tegen het heiligdom van de monopatridie. Vreemd genoeg ging aan de stemming erover in de Tweede Kamer de stemming over een motie-Leijten13 vooraf, met een rare inhoud, die kennelijk de SP over de streep moest trekken. In deze motie wordt uitgesproken ‘dat deze tijdelijke en voorwaardelijke wet slechts ten doel heeft deze hoogst uitzonderlijke situatie (harde Brexit, d’O.) het hoofd te bieden en op geen enkele wijze bedoeld is om een precedent te scheppen en ook zo niet mag worden uitgelegd.’

Wie wordt door deze motie verbonden? Zelf meen ik dat met het wetsvoorstel zonneklaar opnieuw geknaagd wordt aan het leerstuk van de enkelvoudige nationaliteit. Ook meen ik dat de toekomstige wetgever niet door de motie belemmerd wordt de Brexit-wet als precedent voor verruiming van acceptatie van meervoudige nationaliteit te beschouwen. De vroegere wetgever kan de latere niet binden, dat zou de Kamer toch moeten weten en toejuichen. De motie werd met algemene stemmen aangenomen… Een sterk staaltje van luchtfietserij dat weinig meer te maken heeft met de grondbeginselen van de parlementaire democratie en de speelruimte van de wetgever. Ik verwacht niet dat deze motie een precedent gaat vormen voor de zelfbinding van het parlement in de tijd.14

Terug naar het Verdrag van Straatsburg 1963. Dat is een vrijwel lege huls geworden. Het is door de geschiedenis ingehaald. Het overgrote deel van de staten in de wereld kent en aanvaardt meervoudige nationaliteit, overigens om tal van zeer uiteenlopende redenen en met verschillende modaliteiten. Ook Nederland. Het kabinet Rutte III heeft in zijn programakkoord opgenomen dat het voorstellen voorbereidt ‘ter modernisering van ons nationaliteitsrecht’. Die voorstellen zijn gekoppeld. Enerzijds gaat het om ‘een verruiming van de mogelijkheid van het bezit van meerdere nationaliteiten voor aankomende eerste generatie emigranten en immigranten’, en anderzijds mikt men voor volgende generaties op ‘een verplicht keuzemoment dat daadwerkelijk leidt tot het behoud van niet meer dan éen nationaliteit’. Wat van dat voornemen terecht komt is vers twee. We wachten al jaren op een ontwerp. Dat zal er waarschijnlijk niet komen, vanwege de door het kabinet verlangde koppeling. De staatssecretaris, mevrouw Broekers-Knol heeft in een brief aan de Eerste Kamer op 16 december 2019 laten weten ‘dat ik op een later moment zal berichten over de uitvoering van het voornemen tot modernisering van het nationaliteitsrecht, mede in het licht van het arrest van het Hof van Justitie van de EU van 12 maart 2019 inzake Tjebbes .c.a. ( zaak C-221-17).’ Als dat ‘latere moment’ maar niet Sint Juttemis wordt: met name het uitblijven van wetgeving zal in verband met Tjebbes grote druk op de IND en de rechterlijke macht zetten.15 In elk geval heeft men op het departement begrepen dat ook Tjebbes in het wetgevingsproject moet worden verdisconteerd.

 

Nog een woord over de kabinetsplannen. Het eerste deel van het moderniseringstweeluik is een bleke herinnering aan het initiatiefvoorstel van rijkswet dat medio december 2016 was ingediend door de leden Sjoerdsma en Marcouch. Dat beoogde ook al het nationaliteitsrecht te moderniseren en wel door afschaffing van de afstandsverplichting over de hele linie, en in verband daarmee opzegging van Hoofdstuk I van het Verdrag van Straatsburg.16 Het initiatief werd op hold gezet in verband met deelname van D66 aan het kabinet Rutte III, in afwachting van betere tijden. Het huidige kabinetsvoornemen is in strijd met artikel 1 van het Verdrag van Straatsburg, en past ook niet in de toegelaten uitzonderingen van het Tweede Protocol.

Het zal veel, waarschijnlijk vergeefse moeite kosten het andere deel van de diptiek vorm te geven. Een Optionspflicht te omschrijven die voldoet aan de proportionaliteitseisen die het arrest Tjebbes van het Europees Hof van Justitie aan ons nationaliteitsrecht stelt zal veel hoofdbrekens kosten.17 Dat neemt niet weg dat het streven overeind blijft om eerste generatie e- en immigranten toe te staan hun eerdere nationaliteit te behouden. Het kabinetsstandpunt is een breed precedent voor de smalle Brexit-noodwet. En dit standpunt, onverenigbaar als het is met de denkrichting en bepalingen van het Verdrag van Straatsburg 1963, maakt het nu echt niet alleen wenselijk, maar intellectueel ook noodzakelijk om in elk geval Hoofdstuk I van dat overleefde verdrag op te zeggen, samen met het Tweede Protocol. Het is na meer dan een halve eeuw voorbij de uiterste houdbaarheidsdatum geraakt. Nederland is met Oostenrijk in een achterhoede terechtgekomen, waar het zich uit moet losmaken. Ook onafhankelijk van het initiatiefvoorstel Sjoerdsma/Marcouch kan de opzegging van Hoofdstuk I en het Tweede Protocol meteen op touw gezet worden, ter voorbereiding van de moderniseringswetgeving. Dat hoeft geen hoofdbreken te kosten, en is nodig om de weg vrij te maken. Het verdrag heeft zijn tijd gehad. De mestvaalt van de geschiedenis is het nabije voorland. De bloem van de meervoudige nationaliteit kan er op bloeien.

 

  1. Trb. 1985, 75; ETS 65.
  2. Aldus G.R. de Groot, Handboek Nieuw Nationaliteitsrecht 2003, p. 85, verwijzend onder meer naar mijn bijdrage ‘Moet Nederland drie verdragen ratificeren?’, NJB 1984, p. 417-421. Ik verwijs op mijn beurt naar G.R. de Groot, ‘Beperking van meervoudige nationaliteit: een nieuwe afscheidssymfonie?’, Migrantenrecht 2009, p. 50-55 en idem, ‘Alweer een afvaller! Het Verdrag van Straatsburg betreffende beperking van meervoudige nationaliteit’, Migrantenrecht 2009, p. 296-298. Zie ook het advies van de Adviescommissie Vreemdelingenzaken, Nederlanderschap in een onbegrensde wereld (2008), waarin opgeroepen wordt op te houden monopatridie na te streven en aangespoord wordt aansluiting te zoeken bij de overgrote meerderheid van Europese staten die bipatridie toelaten.
  3. ETS 149.
  4. Kamerstukken II 1990/91, 21971, 14.
  5. Deze restrictie is overgenomen uit de Richtlijnen voor naturalisatie uit 1977 (toen naturalisatie nog bij wet geschiedde). Zie E. Heijs, Van vreemdeling tot Nederlander. De verlening van het Nederlanderschap aan vreemdelingen 1813-1992, p. 195. Deze verzachting geldt dan weer niet voor degenen die onder het Verdrag van Straatsburg vallen. Dat zegt immers bars en categorisch: ‘aan hen mag geen vergunning worden verleend hun vroegere nationaliteit te behouden’ (art. 1 lid 1, laatste zinsnede). Deze zinsnede wordt in het algemeen zo uitgelegd, dat daarin een verplichting van de oorsprongsstaten wordt gelezen, en niet van de ontvangststaten.
  6. Kamerstukken II 1990/91, 21971, 29.
  7. Zie voor een heldere beschrijving F.J.A. van der Velden, ‘De circulaire inzake de afstandsverklaring’, in: H.U. Jessurun d’Oliveira (red.), Trends in het nationaliteitsrecht. Nationaal en Internationaal, 1998, p. 111-120.
  8. Stcrt. 128, 9 juli 1997, p.7. Zie ook de Handleiding voor de toepassing van de RWN ad art. 9-1-b par. 3, waar inmiddels veertien uitzonderingen worden opgesomd.
  9. Zie H.U. Jessurun d’Oliveira, ‘Het leeglopen van het Verdrag van Straatsburg 1963 en zijn Tweede Protocol’, NJB 2009, p. 2876-2879.
  10. Kamerstukken 35130. Van Sjoerdsma c.s. De sui wasten in de loop van de parlementaire weg aan. Zie mijn opstel ‘De normaliteit van dubbele nationaliteit’, A&MR 2019, afl. 10, p. 432-440 (p. 438).
  11. Alleen CDA, PVV en ChristenUnie stemden tegen.
  12. Voorlopig Verslag dd. 10 december 2019, 35130, C en (razend snel) MvA dd. 13 december 2019, 35130, D.
  13. Kamerstukken, 35130, 16.
  14. Er is trouwens wel een soort precedent voor het Brexit-wetje. Dat wordt gevormd door de opstelling van de regering inzake de verwerving van de Zuid-Afrikaanse nationaliteit door daar wonende Nederlanders. Die kregen de Zuid-Afrikaanse nationaliteit voor hun kiezen, met vooral het oogmerk om het witte Zuid-Afrikaanse leger te versterken in de tijden van de Apartheid. Zij mochten die automatische inlijving weigeren, maar moesten dan het land voor altijd verlaten. De regering meende dat het recht om te weigeren niet betekende dat zij vrijwillig de Zuid-Afrikaanse nationaliteit verwierven als zij die niet weigerden. Nalaten te weigeren beschouwde de Nederlandse overheid als formeel vrijwillig maar materieel als noodgedwongen aanvaarden. Nederland accepteerde daarmee hun bipatridie. Zie H.U. Jessurun d’Oliveira, ‘Nationaliteit en Apartheid’, NJB 1989, p. 225-232. Ook de Nederlanders in Groot-Brittannië zoeken zekerheid en kiezen noodgedwongen voor het Britse citizenship. Hoe vrijwillig is dat?
  15. Zie mijn bijdrage ‘Tjebbes en aanhangend nat: Brexit’, in NJB 2019/2265, afl. 37, p. 2784-2791 (p, 2791).
  16. Kamerstukken 34632.In de MvT vindt men veel van de eerdere ontwikkelingen terug.
  17. Zie mijn bijdrage ‘Tjebbes en aanhangend nat: Brexit’, NJB 2019/2265, afl. 37, p. 2784-2791.