Prinsjesdag markeert van oudsher de opening van de Staten-Generaal door de Koning. De rijtour langs het volk ter gelegenheid van die bijeenroeping van de volksvertegenwoordiging is daarvan het symbool. In het kader van deze staatsrechtelijk belangrijke handeling sprak de Koning in verenigde vergadering van de Kamers de Troonrede uit, een uiteenzetting van de door hem te voeren regering. Vervolgens werd de Rijksbegroting aangeboden door de Minister van Financiën namens de Koning. Na behandeling daarvan en van eventuele andere voorstellen van wet, met name belastingwetten, kon de gewone zitting van de Staten-Generaal spoedig, namelijk voor het nieuwe jaar, worden gesloten. De datum van Prinsjesdag is in de loop der tijden enkele malen vervroegd om de begroting daadwerkelijk voor 1 januari rond te krijgen. Zo werd recht gedaan aan het parlementaire budgetrecht en werd er namens het volk meebeslist over ’s lands uitgaven voordat deze werden verricht. En zo hoort het ook.

Maar zo werkt het niet meer. De kamers der Staten-Generaal zijn tegenwoordig permanent bijeen en bij de Grondwetsherziening van 1983 is dat formeel ook bevestigd. Van een opening of sluiting van het parlement is geen sprake meer. Nu bepaalt artikel 65 van de Grondwet dan ook sec dat jaarlijks op de derde dinsdag van september of op een bij de wet te bepalen eerder tijdstip door of namens de Koning in een verenigde vergadering van de Staten-Generaal een uiteenzetting van het door de regering te voeren beleid wordt gegeven. Artikel 105 Grondwet voegt daar vervolgens aan toe dat jaarlijks op dat tijdstip door of vanwege de Koning voorstellen van algemene begrotingswetten worden ingediend. De functie van Prinsjesdag is dus geruisloos veranderd van een plechtige opening van ons parlement in een feestelijke regeringsverklaring met rijtour naar aanleiding van de presentatie van begrotingsstukken op een tamelijk willekeurig moment. Dat moet ik even uitleggen.

Gedurende het hele jaar is er sprake van intensief overleg tussen regering en de Tweede Kamer over het te voeren financiële beleid. De begrotingscyclus dwingt daar toe, maar het zijn ook de normale politieke verhoudingen geworden. Plannen van de regering worden bijgesteld, rapporten leggen financiële risico’s of fiasco’s bloot, planbureaus doen financiële voorspellingen, banken raken in nood, kredietverstrekkers waarderen Nederland af, suppletoire begrotingen worden ingediend, de benzineprijs daalt en moties worden aangenomen. Een vast moment van presentatie van begrotingscijfers door de regering is in dat perspectief wat minder noodzakelijk en voor de hand liggend geworden, zeker als die cijfers, in de regel tevergeefs, geheim moeten blijven tot de grondwettelijk vastgelegde dag van collectieve aanbieding. Die dag mag niet te ver afliggen van de start van het begrotingsjaar, in verband met de betrouwbaarheid van de cijfers, maar ook niet te dichtbij in verband met een tijdige vaststelling.

Het staatsrecht is niet aangepast aan deze ontwikkelingen en geeft een 19e-eeuws beeld van de verhoudingen. Ministers zijn geen dienaren meer van de Koning, maar veeleer van de Tweede Kamer. De Tweede Kamer heeft onlangs aan die ontwikkeling, buiten de Grondwet en de Koning om, het laatste zetje gegeven door de formatie van een nieuw kabinet niet alleen inhoudelijk, maar ook procedureel aan zich te trekken. Grondwettelijk is de Koning nog wel steeds onderdeel van de regering en hij benoemt formeel de ministers, maar het is vreemd dat juist hij geacht wordt het regeringsbeleid uiteen te zetten. De ministers zijn immers verantwoordelijk en hij is onschendbaar. De arme vorst kan na een regeringswisseling in de situatie worden gebracht een verhaal te moeten vertellen dat haaks staat op hetgeen hij een jaar eerder heeft voorgedragen. Dat kunnen we hem niet aandoen.

In deze gewijzigde context wordt de Rijksbegroting ingediend en vastgesteld en dat geeft staatsrechtelijk ook de nodige hoofdbrekens. Gelijktijdige indiening van de verschillende begrotingshoofdstukken moet er voor zorgen dat de uitgaven en inkomsten in samenhang worden bezien. Voorafgaand aan indiening van de Rijksbegroting is dat ook zeker het geval; ministers maken per departement een begroting op en de Minister van Financiën houdt de regie over het totaal. Na indiening bij de Tweede Kamer verdwijnen regie en samenhang. Vanwege de geboden haast debatteren fractievoorzitters al na een dag in de vorm van algemeen politieke beschouwingen. Samen met de algemene financiële beschouwingen, die later plaatsvinden, is dat het enige moment waarop het totaal der uitgaven en ontvangsten parlementair wordt besproken. De verdere behandeling gaat per departement en is het domein van de fractiespecialisten en de vakministers.

Het lukt de Tweede Kamer vaak nog wel de verschillende begrotingshoofdstukken voor 1 januari aan te nemen. Verwerping komt niet meer voor, tegenstemmen geschiedt zelden en amendementen brengen slechts marginale verschuivingen. Vervolgens gaan de begrotingsvoorstellen naar de Eerste Kamer. Die behandelt ze niet in samenhang, maar in volgorde van binnenkomst. Sommige hoofdstukken worden daadwerkelijk behandeld voordat ze worden vastgesteld, maar veelal niet voor aanvang van het begrotingsjaar. Andere hoofdstukken worden formeel aangenomen en pas later inhoudelijk behandeld. Er worden ook in de Eerste Kamer algemene beschouwingen gehouden, maar veel samenhang is er verder niet. Ook hier komt verwerping niet meer voor en amenderen is niet mogelijk. Het maakt dus ook niet zoveel uit wat de Eerste Kamer met de begrotingen doet. Bovendien vloeit er geen bloed uit als ze te laat worden vastgesteld. De Comptabiliteitswet geeft ministers een algemene machtiging om alvast uitgaven te doen als de begrotingen nog niet zijn vastgesteld.

Het zou heel goed heel anders kunnen. Het is gezien de aard, positie en functies van de Eerste Kamer helemaal niet voor de hand liggend dat zij over het budgetrecht beschikt. Zonder de verplichte instemming van de Eerste Kamer zouden we de begroting gewoon voorafgaand aan het begrotingsjaar kunnen vaststellen. Het bruikbare alternatief is dat de Eerste Kamer de begrotingen ter kennisneming ontvangt en daarmee doet wat haar goeddunkt. Voor wie hecht aan formele instemming van de Eerste Kamer, zou invoering van stilzwijgende goedkeuring een oplossing kunnen zijn, een procedure die ook bij verdragen wordt gehanteerd. De begroting geldt dan als aangenomen als de Eerste Kamer niet voor een bepaalde datum expliciet vraagt om behandeling.

Dat geeft ruimte aan een Eerste Kamer die zich richt op de kwaliteit, noodzakelijkheid en ook politieke wenselijkheid van wetgeving en de actuele politieke controle overlaat aan de Tweede Kamer. Zo’n wetgevingstoets is heel zinnig, naast het oordeel van de Tweede Kamer waarin de vertegenwoordiging van de eigen achterban voorop staat. Maar laten we dan ook niet zo in de kramp schieten, zoals we laatst weer mochten ondervinden, als de Eerste Kamer eens een keertje een wetsvoorstel verwerpt en zeker niet als de regering alleen steunt op een meerderheid in de Tweede Kamer. Wat dan weer wel zou passen bij een wat afstandelijke Eerste Kamer is het houden van een parlementaire enquête, maar daarvan is het vreemd genoeg nog nooit gekomen.
Nog even terug naar de Koning. Dat hij nog steeds het regeringsbeleid moet aankondigen hangt samen met het feit dat hij ooit daadwerkelijk de regering voerde, maar die weinig democratische tijden liggen gelukkig ver achter ons. Bevrijd hem van die taak, maar ook van het lidmaatschap van de regering. We doen hem recht als hij als staatshoofd en symbool van nationale eenheid jaarlijks een rijtour langs het volk kan maken, bij voorkeur ter gelegenheid van zijn verjaardag of een andere nationale feestdag. Laat de Koning ons toespreken als die eenheid in het geding is, niet namens de regering, maar wel onder ministeriële verantwoordelijkheid. En laat de minister-president ter gelegenheid van de indiening van de Rijksbegroting een uiteenzetting geven van het te voeren regeringsbeleid aan de verenigde Kamers. Half september is een willekeurig, maar helemaal niet zo’n gek tijdstip.

Onlangs is besloten een staatscommissie in het leven te roepen die eens zou moeten kijken naar de ontwikkelingen binnen het parlementaire stelsel. De uitkomst van dat onderzoek zou kunnen leiden tot een mijns inziens hoogst noodzakelijke vernieuwing van de Grondwet en van verouderde staatkundige praktijken. Er zijn belangrijker zaken dan de vormgeving van Prinsjesdag, maar de achterliggende verhoudingen tussen onze hoogste staatsorganen zijn zeker belangrijk genoeg om niet te laten verslonzen. Dat het laatste duwtje uit Brussel moet komen is veelzeggend, maar laten we daar verder maar niet over zeuren.

Mr. dr. H.G. Warmelink is hoofddocent Staatsrecht aan de Rijksuniversiteit Groningen.

Dit artikel is ook gepubliceerd in NJB 2015/640, afl. 12, p. 822 e.v.

1. Jan Hoedeman & Remco Meijer, ‘Plotseling een serieuze optie: Prinsjesdag zonder koffertje’, de Volkskrant 15 januari 2015