De EU ontwikkelt zich tot een gemeenschappelijke democratie buiten de grenzen van de soevereine staten. Zo stelde rechtsfilosoof Hoeksma in een eerdere NJB editie (2014/720, afl. 14). In deze nieuwe bijdrage aan de discussie typeert de auteur Europa als een samenwerkingsproject met een dynamisch karakter qua samenstelling, samenwerking en beleidsterreinen. Met af en toe een kleine terugval maar zonder twijfel zal het Europese project zich de komende tientallen jaren succesvol voortzetten.
Jaap Hoeksma schrijft in het NJB van 11 april 2014 over de vraag hoe we de Europese Unie het beste kunnen typeren. Het is geen klassieke statenbond, schrijft hij, maar meer dan dat: de EU leidt tot de opkomst van een gemeenschappelijke democratie. Dat zo’n democratie ontstaat buiten de grenzen van een soevereine staat, is niet eerder voorgekomen. Het wijst op een paradigmaverandering, zo schrijft hij.1
Hoeksma’s benadering is op zichzelf interessant, maar ik wil de vraag naar de kwalificatie van de EU nu eens anders benaderen. En dan wil ik het niet hebben over het huidige stadium van de Europese samenwerking, de EU, maar over de Europese samenwerking zoals die in 1950 heel aards is begonnen met de Europese Gemeenschap van Kolen en Staal, zoals die zich in 63 jaar heeft ontwikkeld, en zoals zij zich in de komende tientallen jaren wellicht nog verder zal ontwikkelen.
Wat allereerst opvalt is dat de Europese samenwerking telkens verandert. Het terrein waarop wordt samengewerkt is telkens gegroeid. Het is begonnen als een gemeenschappelijke markt voor maar twee grondstoffen, is geleidelijk uitgebouwd naar een douane-unie voor personen, goederen, diensten en kapitaal, en is zich geleidelijk gaan bezighouden met sociaal beleid, milieu en buitenlandse betrekkingen. Ook het lidmaatschap is steeds opnieuw uitgebreid, van zes staten in het begin tot 28 staten nu, en er staan al weer landen op de kandidatenlijst. De institutionele structuur is telkens veranderd, van zuiver gouvernementeel naar supranationaal, met steeds meer ruimte voor democratie en mensenrechten, zoals Hoeksma opmerkt. Zelfs de naam verandert steeds: EGKS, EGKS plus, EEG plus, Euratom, Europese Gemeenschappen, Europese Gemeenschap, Europese Unie. Nieuwe terreinen van samenwerking zijn vaak buiten de institutionele structuren begonnen (de akkoorden van Schengen over de grensbewaking) en soms ook gebleven (het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid), en ze zijn vaak gestart door een kopgroep van lidstaten (opnieuw Schengen, maar ook de monetaire unie met de euro). De groei was zeker niet constant: er waren ook periodes van stagnatie.
Het vergroot niet het inzicht om deze wat rommelige en telkens veranderende samenwerking te typeren in termen van internationale organisatie, supranationale organisatie, statenbond, federatie, of wat ook. Dat zijn statische termen die in bepaalde periodes of voor bepaalde beleidsterreinen kloppen, maar die voorbijgaan aan het dynamische karakter van de samenwerking. Door dat telkens veranderende karakter onderscheidt de Europese samenwerking zich van de meeste moderne staten. Dat dynamische is geen toeval, het is de kern van het verschijnsel: de Europese samenwerking is een project.
De samenwerking is begonnen met een duidelijke missie: nooit meer oorlog in Europa. En bij oorlog ging het niet alleen om oorlog in technische zin (gewapend geweld tussen staten), maar ook om de strijd tussen complete staten, economieën en bevolkingen (totale oorlog), inclusief grootschalige schending van mensenrechten, zelfs uitlopend in genocide (volgens sommigen de essentie van de Tweede Wereldoorlog). De Europese samenwerking is begonnen met de klassieke doelen: interdependentie (samenwerking verdraagt zich niet goed met oorlog), het bevorderen van handel en het spreiden van welvaart (armoede vormt een voedingsbodem voor oorlog). Maar daarna is zij zich steeds duidelijker gaan richten op het bevorderen van democratie en mensenrechten als zodanig, als doelen die ook wezenlijk zijn voor duurzame vrede.
In al die jaren bestond het besef dat dit de missie van de Europese samenwerking was. Daarom was het vanzelfsprekend dat andere Europese staten na het beëindigen van een dictatuur een recht op lidmaatschap konden claimen: Spanje, Portugal en Griekenland in de jaren zeventig van de vorige eeuw, en een stuk of tien landen in Oost-Europa na de val van het communisme rond 1990. Deze prille democratieën moesten hun nieuw verworven vrijheid kunnen bestendigen in het sterke verband van de Europese samenwerking, en ze kregen daarvoor ook de ruimte.
De geschiedenis kent meer voorbeelden van dit soort staatkundige projecten. Het Romeinse Rijk had vanaf een vroeg moment zichzelf tot taak gesteld de wereld te veroveren en haar beschaving te verspreiden (het werd al gauw vooral de Griekse beschaving en later ook het Christendom). De Romeinse dichter Vergilius schreef dan ook: ‘Tu regere imperio populos, Romane, memento’ – ‘Jij, Romein, besef dat het gezag om over de volkeren te heersen jou toekomt’. De Romeinen vergaten zichzelf daarbij niet: de veroveringsoorlogen brachten roem en rijkdom voor Rome en niet in de laatste plaats voor de generaal van dienst, die in een triomftocht bijna gelijk werd gesteld aan oppergod Jupiter. Het neemt niet weg dat de Pax Romana de wereld veel waardevols heeft gebracht: zodra de Romeinen een gebied eenmaal hadden onderworpen, brachten ze er ook vrede, ruimte voor handel en de verworvenheden van hun beschaving.2
In de moderne tijd vormen de Verenigde Staten ook zo’n project. In Reizen zonder John schrijft Geert Mak over: ‘de zogenaamde Amerikaanse “uitzonderlijkheid”, het “exceptionalisme”, de diepe overtuiging dat Amerika een speciaal door God uitverkoren en gezegend land is, dat de Amerikaanse normen en waarden universeel zijn, en dat ieder mens volgens die waarden hoort te denken. […] en op grond daarvan kan en moet Amerika ook telkens weer ingrijpen in het huidige wereldgebeuren.’3
Een akelig voorbeeld van zo’n project was Nazi-Duitsland, dat er op uit lijkt te zijn geweest de hele wereld te overheersen en een nieuwe orde te vestigen, gebaseerd op fundamentele ongelijkheid, eeuwige strijd, dwang en angst. Het is niet zo vreemd dat de Europese samenwerking in bijna alle opzichten het omgekeerde is van dat Duitse project: het is er immers grotendeels een reactie op – Europa heeft de ziekte uitgezweet en een flinke dosis antistoffen aangemaakt.
Het merkwaardige is dat zo’n historisch-staatkundig project langzaam en bijna ongemerkt tot ontwikkeling kan komen, omdat het besef van de missie op een onderbewuste manier in de instituties van het project aanwezig is. Het idee wordt op een nauwelijks merkbare manier doorgegeven, als een bestendig element van de cultuur, als een onderdeel van het collectief onderbewuste. Het is niet zo vreemd dat de Nederlanders zich in 2005 door de Europese Grondwet overvallen voelden en het bij referendum verwierpen.
Zo’n project is overtuigd van het eigen gelijk, anders kan het niet functioneren. Maar het moet niet te zeer van het eigen gelijk doordrongen zijn, anders kan het alleen maar opereren op basis van macht, en dan stort het in een periode van zwakte ineen. Het is interessant om de twee hedendaagse projecten met elkaar te vergelijken: de Verenigde Staten en de Europese samenwerking. Beide dragen elementen van de Verlichting in zich: zij zijn zich bewust van hun eigen beperkingen en van de noodzaak kritiek en zelfkritiek uit te oefenen, omdat dat alleen maar kan leiden tot verbetering. Ze kennen allebei een open cultuur, die opneemt wat van elders komt en goed is. Die flexibiliteit stelt ook weer in staat de eigen cultuur uit te dragen; door die flexibiliteit en dat vermogen om vreemde ideeën op te nemen is de Westerse cultuur de cultuur die de meeste aanspraak kan maken op universaliteit: zij kan de basis worden van een ware wereldcultuur, mits zij voortgaat op de weg van openheid en tweerichtingsverkeer.
Maar er is wel een wezenlijk verschil tussen de USA en de EU. De Verenigde Staten vertrouwen sterk op militaire macht: het is de grootste oorlogsmachine die de wereld ooit heeft gekend en is zonder meer bereid haar wil met militaire middelen aan de wereld op te leggen. En dat werkt vaak averechts, vooral als er geen plan is om na de oorlog ook de vrede te winnen. De Europese samenwerking is altijd zwak geweest op het gebied van oorlogvoering en moet het juist hebben van overreding, van het bevorderen van interdependentie en welbegrepen eigenbelang door handel, van het tonen dat het Europese model leidt tot vrijheid, democratie en welvaart. De Europese samenwerking heeft imperiale trekken in haar streven naar uitbreiding, maar het is het enige imperium uit de geschiedenis dat uitsluitend uitbreidt op basis van vrijwilligheid.
Het zelfbewustzijn van de Europese samenwerking bleek bij de totstandkoming van het Internationaal Strafhof, en wel op twee momenten. Bij de onderhandelingen was de EU als enige tegenstander van het opnemen van de doodstraf in het arsenaal van het Hof. De VS (onder president Clinton) hebben zich daar uiteindelijk bij neergelegd. En het zelfbewustzijn bleek opnieuw toen de VS (nu onder Bush jr.) zich van de onderhandelingen terugtrokken: de EU heeft de oprichting van het Hof voortgezet, dan maar zonder de Amerikanen. En nu verwijst de Veiligheidsraad conflicten naar het Strafhof, vaak met instemming van de VS.
Dat betekent niet dat de Europese samenwerking alleen maar tot heil der mensheid werkt. Europa is prima in staat tot blunders, zoals de onevenwichtige monetaire samenwerking (wel één munt, niet één economisch en budgettair beleid) of, meer recent, het koddige iban-nummer. In de externe betrekkingen gebruikt de EU haar economische macht op een manier die ten koste gaat van de ontwikkeling van zwakke landen, zoals bij het dumpen van landbouwprodukten en het kunstmatig hooghouden van de interne prijzen. Maar deze machtsuitoefening is zeer rustig en gematigd, vergeleken met de militaire macht die de ruggengraat vormde van het Romeinse Rijk en nog steeds vormt van het Amerikaanse imperium.
In de confrontatie met een land als Rusland maakt de Europese Unie dan ook een zwakke indruk: de EU staat machteloos en verdeeld tegenover het Russische optreden in Oekraïne. Maar schijn bedriegt. Het voormalige communistische blok in Oost-Europa heeft rond 1990 massaal het communisme afgeworpen en zelfs de Sovjetunie is aan de westkant afgebrokkeld. De volken die daar woonden hebben zich vervolgens tot de Europese Unie gewend; ze hebben partnerschaps- of associatieverdragen gesloten en de meeste zijn intussen EU-lid geworden of zullen dat in de komende jaren nog doen. Tegenover deze spectaculaire verandering is het verlies van de Krim en wellicht ook van delen van oost-Oekraïne, hoe pijnlijk ook, niet meer dan een kleine terugslag. Het is politiek van voor 1945, waarvoor in Europa langzamerhand geen plaats meer is.
Ik verwacht daarom dat het Europese project in de komende tientallen jaren zijn succes zal voortzetten. Nieuwe landen zullen de behoefte voelen lid te worden of met de EU samen te werken; in andere werelddelen zal de behoefte om de Europese samenwerking te imiteren met vrijhandelsorganisaties, gemeenschappelijke markten en ‘unies’ (zoals de Afrikaanse Unie) toenemen, waarbij sommige organisaties een betere imitatie zullen zijn dan andere. Daarbij zal Europa zichzelf nog wel een paar keer opnieuw uitvinden: naam, lidmaatschap en bevoegdheden zullen nog wel eens veranderen, zodat de wetenschap zich zal blijven afvragen wat dit eigenlijk voor verschijnsel is. Nou ja, een project dus.
Mr. C. Roorda is wetgevingsjurist bij de Raad van State.
1. J.A. Hoeksma, ‘De EU als democratisch experiment’, NJB 2014/720, afl. 14, p. 894-901.
2. Bijvoorbeeld F. Meijer, Macht zonder grenzen, Rome en zijn imperium, Amsterdam: Atheneum 2006.
3. G. Mak, Reizen zonder John. Op zoek naar Amerika, Amsterdam/Antwerpen: Atlas Contact 2012, p. 99-100.