Staatloosheid

Waar het debat over het waarborgen van de rechten van staatlozen lange tijd ontbrak, heeft het Vluchtelingenverdrag zowel op Europees als op nationaal niveau concrete invulling gekregen, onder andere in de vorm van een met waarborgen omgeven procedure ter vaststelling van het vluchtelingschap. Ten aanzien van het vaststellen van staatloosheid kent Nederland geen aparte procedure.

Wereldwijd zijn er ca. 12 miljoen staatlozen. In Europa zijn dat er naar schatting 600.000. In Nederland staan er tweeduizend personen als staatloos in de GBA geregistreerd. Meer dan 80.000 personen staan geregistreerd met ‘nationaliteit onbekend’; naar verwachting bevinden zich onder hen ook staatlozen.²

Aan de stilte rond het Staatlozenverdrag is mede met zicht op het 60-jarige jubileum een einde gekomen. De UNHCR, die als opdracht heeft om vluchtelingen en staatlozen te beschermen, heeft in 2011 de kwetsbare (rechts)positie van staatlozen in Nederland beschreven³ en in 2012 en 2013 vier Guidelines⁴ opgesteld die een aantal aspecten van staatloosheid nader uitleggen. Gevolg van deze aandacht is ook het toegenomen besef dat een aparte procedure tot vaststelling van staatloosheid noodzakelijk is. De UNHCR⁵ en het College voor de Rechten van de Mens⁶ pleitten hier al eerder voor en in december 2013 heeft ook de Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken (ACVZ) zich voor een aparte procedure uitgesproken.⁷ De staatssecretaris van Veiligheid en Justitie zal naar verwachting binnen drie maanden op dit laatste advies reageren.

Aparte vaststellingsprocedure

Kern van het betoog van deze drie organisaties voor een aparte vaststellingsprocedure is tweeërlei. Het Staatlozenverdrag biedt staatlozen naast bescherming toegang tot een aantal fundamentele rechten, zoals het recht op onderwijs, toegang tot de arbeidsmarkt en huisvesting. Allereerst kan een staatloze alleen dan toegang krijgen tot deze fundamentele rechten, als is komen vast te staan dat hij staatloos is. Alleen zo kan hij de bescherming en de minimum levensstandaard krijgen die het verdrag aan staatlozen biedt. Daarnaast rust op de staat een verdragsrechtelijke verplichting om vast te stellen wie staatloos is. Immers, alleen met een dergelijke vaststelling kan Nederland de rechten die voor staatlozen uit de ondertekening van het verdrag voortvloeien ten volle realiseren.  

In reactie op het rapport van de UNHCR uit 2011 hebben de toenmalige minister van Binnenlandse Zaken en de minister voor Immigratie, Integratie en Asiel in 2012⁸ laten weten geen aparte vaststellingsprocedure te zullen invoeren, onder meer omdat de huidige buitenschuldprocedure staatlozen al voldoende beschermt. Dit argument overtuigt niet.

Buitenschuldprocedure

De buitenschuldprocedure biedt een verblijfsrecht aan vreemdelingen die buiten hun schuld Nederland niet kunnen verlaten. Om op deze grond te worden toegelaten moet de vreemdeling aantonen dat zijn land van herkomst of van eerder verblijf hem niet terug wil terugnemen, zonder dat hij daaraan schuld heeft. Deze toelatingsprocedure staat open voor alle vreemdelingen, ongeacht of ze nu wel of geen nationaliteit hebben. Afgezien van het feit dat uit onderzoek is gebleken dat in deze procedure überhaupt niet lijkt te worden vastgesteld of een persoon staatloos is⁹, kan deze procedure ook om andere redenen niet dienen als een vaststellingsprocedure voor staatloosheid. Bij staatloosheid gaat het om het vaststellen dat een persoon door geen enkel land als onderdaan wordt beschouwd en vervolgens om het bieden van bescherming. Schuld speelt, in tegenstelling tot de buitenschuldprocedure, geen enkele rol in het ontstaan en aantonen van staatloosheid. Sterker nog, staatloosheid ontstaat vaak geheel buiten de invloedssfeer van een individu om, bijvoorbeeld door het uiteenvallen van een staat waarbij de oude nationaliteit verdwijnt en een nieuwe wordt gecreëerd. Dat is iets heel anders dan het vaststellen van de schuldvraag in de buitenschuldprocedure, waarvoor de bewijslast geheel bij de vreemdeling ligt. Daar komt nog bij dat een rechter in beroep zal toetsen of het bestuursorgaan een aanvraag om een buitenschuldverblijfsvergunning in redelijkheid niet heeft afgegeven. De rechtsvraag of het bestuursorgaan al dan niet terecht heeft geconcludeerd dat de vreemdeling niet staatloos is, ligt niet primair ter toetsing voor. Het is de vraag of een dergelijke rechtsgang tegen de weigering vast te stellen dat een persoon staatloos is, voldoet aan het recht op een effectief rechtsmiddel zoals onder andere is neergelegd in artikel 13 EVRM.

Koppeling van statusdeterminatie aan verblijfsrecht?

Op dit punt pleit ik ervoor om het vaststellen van staatloosheid los te knippen van de andere dwingende vraag die beantwoord moet worden, namelijk of bescherming in de vorm van een verblijfsrecht moet worden verleend. Dit betekent twee aparte besluiten met ieder zijn eigen rechtsgevolgen. Ik pleit hiervoor omdat het Staatlozenverdrag ook rechten biedt aan staatlozen die zonder verblijfsrecht op het grondgebied verblijven, zoals het recht op een identiteitsbewijs.¹⁰
De verwezenlijking van de rechten voor deze groep is niet goed mogelijk als staatloosheidsdeterminatie enkel in het licht van de beoordeling van het verblijfsrecht plaatsvindt. Door de koppeling tussen statusdeterminatie en verblijfsrecht in de buitenschuldprocedure in stand te houden, komt de staat haar verplichtingen om de rechten in het Verdrag ten volle te verwezenlijken niet na.

Nu de staat niet om zijn verplichting heen kan om staatloosheid vast te stellen, rijst de vraag waar een vaststellingsprocedure het beste kan worden ondergebracht. Voor het vaststellen van dit rechtsfeit is feitenonderzoek naar de achtergrond van de vreemdeling en kennis en ervaring met het toepassen van vreemd nationaliteitsrecht en personen- en familierecht noodzakelijk. Dit laatste omdat nationaliteit of het ontbreken daarvan vaak via familiebanden wordt doorgegeven. Voor de hand lijkt te liggen om deze procedure bij de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) onder te brengen. Echter, staatloosheid doet zich niet altijd in de context van migratie voor. Bovendien is niet het vaststellen van rechtsfeiten, maar het uitvoeren van immigratiebeleid de kerntaak van de IND. Het in onafhankelijkheid vaststellen van rechtsfeiten is bij uitstek een taak van de rechter. Gaat het om ervaring met het toepassen van vreemd nationaliteitsrecht en personen- en familierecht, dan is de civiele rechter de aangewezen instantie. Sinds 1985 is de procedure tot vaststelling van het Nederlanderschap, waarmee een vaststellingsprocedure staatloosheid op dit punt overeenkomst vertoont, ondergebracht bij de Rechtbank Den Haag, civiele kamer.¹¹ Deze laatstgenoemde procedure heeft verder met een vaststellingsprocedure voor staatloosheid gemeen dat het toekennen van nationaliteit of het ontbreken daarvan een wezenlijk onderdeel uitmaakt van de identiteit van een persoon¹² - net als onder meer geslacht, naam en afstamming -, en daarmee bij uitstek in het civiele recht thuis hoort.

De staatssecretaris van Veiligheid en Justitie zal dit voorjaar reageren op het advies van de ACVZ. In zijn antwoord kan hij bovenstaande kwesties niet onbesproken laten. In die reactie zal de staatssecretaris ongetwijfeld zijn zorg uitspreken dat een vaststellingsprocedure nieuwe vreemdelingen aantrekt. Die zorg zal hij moeten onderbouwen, nu uit de ervaringen van andere Europese landen die een vaststellingsprocedure voor staatlozen hebben¹³ blijkt dat dat (vooralsnog) geen werkelijkheid is. Bovendien kan een eventuele toename van het aantal vreemdelingen geen reden zijn om internationale verplichtingen die Nederland zelf is aangegaan door ondertekening en ratificatie van het Staatlozenverdrag, niet na te komen.

Mr. C.A. Goudsmit is lid van het College voor de Rechten van de Mens te Utrecht.
Dit artikel verschijnt in NJB 2014/362, afl. 4, p. 464 e.v..

Bron afbeelding: Carol and Mike Werner/Alamy

Over de auteur(s)

Stans Goudsmit

Lid van het College voor de Rechten van de Mens