De overheid verstrekt op allerlei manieren geld om maatschappelijk relevante projecten van burgers en ondernemingen van de grond te krijgen. Een van die manieren is het verstrekken van overheidsgeld via een revolverend fonds. Een revolverend fonds wordt opgericht door een klassieke overheidsinstelling en (deels) gevuld met overheidsgeld, waarna dit geld in de vorm van een lening, een garantie of een deelneming aan maatschappelijk relevante projecten van burgers en ondernemingen wordt verstrekt. Het doel van een revolverend fonds is dat financiering na verloop van tijd terugvloeit naar het fonds en maatschappelijk rendement wordt behaald. Idealiter kan hierdoor hetzelfde overheidsgeld meerdere keren worden ingezet om verschillende projecten te financieren: het geld revolveert. Anders dan wellicht wordt gedacht, zijn revolverende fondsen geen nieuw financieringsinstrument van de overheid. Zo zijn de participatiebedrijven van een aantal regionale ontwikkelingsmaatschappijen in de jaren zeventig en begin jaren tachtig van de vorige eeuw opgericht. Wel nieuw is de opmars van het aantal revolverende fondsen en de hoeveelheid overheidsgeld die er in deze fondsen omgaat. Denk bijvoorbeeld aan het in 2019 opgerichte Invest-NL, dat minstens € 1,7 miljard aan overheidsgeld te besteden heeft. In haar proefschrift heeft Veerle van Waarde in de eerste plaats onderzocht hoe revolverende fondsen in Nederland juridisch worden vormgegeven. Daarvoor zijn 72 revolverende fondsen bestudeerd, zowel van de Rijksoverheid, de twaalf provincies, als vier gemeenten. Uit het onderzoek blijkt dat revolverende fondsen zeer verschillend juridisch worden vormgegeven. Zo zijn er revolverende fondsen die zijn vormgegeven als bestuursorgaan of waarvan de financieringsbeslissingen worden genomen door een bestuursorgaan. Het merendeel van de revolverende fondsen is echter vormgegeven als privaatrechtelijke rechtspersoon of personenvennootschap, zonder dat de organen kwalificeren als bestuursorgaan. Dit heeft tot gevolg dat een groot aantal revolverende fondsen niet wordt genormeerd door het publiekrecht, zoals de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Ongeacht de juridische vormgeving hebben alle revolverende fondsen drie aspecten gemeen: zij nemen een machtspositie in ten opzichte van de burger of onderneming aan wie zij financiering verstrekken, zij oefenen een publieke taak uit en zij verstrekken overheidsgeld. Beargumenteerd is dat alle revolverende fondsen daarom moeten voldoen aan de beginselen van de democratische rechtsstaat. In de tweede plaats is dan ook getoetst of revolverende fondsen voldoen aan die beginselen. Daarbij is gekeken naar het rechtszekerheidsbeginsel, het gelijkheidsbeginsel, het dienstbaarheidsbeginsel en het beginsel van effectieve rechtsbescherming. Uit die toetsing blijkt dat revolverende fondsen de beginselen van de democratische rechtsstaat wel deels maar zeker niet optimaal in acht nemen. In de derde plaats is daarom nagegaan hoe de beginselen van de democratische rechtsstaat in de toekomst optimaal door revolverende fondsen kunnen worden geborgd. Er zijn aanbevelingen geformuleerd aan de wetgevende en uitvoerende macht, de rechterlijke organisatie en het revolverend fonds zelf. Voor de borging van de beginselen van de democratische rechtsstaat is het het meest wenselijk wanneer de wetgever een formeel-wettelijk kader voor het uitgeven van overheidsgeld creëert, waarin ook een hoofdstuk over revolverende fondsen is opgenomen. Omdat het onzeker is of de wetgever een dergelijk formeel-wettelijk kader zal creëren en of overheden zich vervolgens aan dat kader zullen houden, wordt er ook voor gepleit dat revolverende fondsen tot zelfregulering overgaan. Dit is bijvoorbeeld mogelijk door het opstellen van een gedragscode. Hoewel het valt toe te juichen dat revolverende fondsen financiering verstrekken aan maatschappelijk relevante projecten die van meerwaarde kunnen zijn voor de Nederlandse economie, mag het verstrekken van overheidsgeld via fondsen niet ten koste gaan van de beginselen van de democratische rechtsstaat.  

Van Waarde verdedigde haar proefschrift op 14 november 2025 aan de Universiteit van Amsterdam. Promotores: prof. mr. Jacobine van den Brink en prof. mr. Rolf Ortlep.  

Veerle van Waarde
Revolverende fondsen als overheidsfinancieringsinstrument. De beginselen van de democratische rechtsstaat getoetst

Boom juridisch 2025, 641 p., € 79 
ISBN 978 90 4730 103 5