In de Contourennota constitutionele toetsing¹ pleiten de inmiddels demissionaire en onlangs afgetreden NSC-bewindspersonen van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en Rechtsbescherming niet alleen voor invoering van rechterlijke toetsing van wetten aan de klassieke grondrechten in de Grondwet, maar ook voor de instelling van een constitutioneel hof, een vurige wens van hun inmiddels vertrokken politieke leider, Pieter Omtzigt.

De invoering van constitutionele toetsing van wetten aan de Grondwet kan naar alle waarschijnlijkheid op brede steun in het parlement rekenen. Het is te hopen dat de eerste lezing van herziening van artikel 120 Grondwet spoedig ter hand wordt genomen, en dat deze grondwetsherziening nu eindelijk daadwerkelijk gestalte krijgt. Desgewenst zou men met een aangepaste versie van het herzieningsvoorstel-Halsema snel een slag kunnen slaan.²

Het andere voorstel tot instelling van een constitutioneel hof is daarentegen omstreden en geniet allerminst brede steun in het parlement. In de contourennota achten de betrokken bewindslieden toetsing door een constitutioneel hof gewenst om de rechtsbescherming van burgers bij schending van grondrechten te versterken, om snelheid te bevorderen in het verkrijgen van een oordeel over de grondwettigheid van wetten en regels, en om de constitutionele cultuur in Nederland te vergroten.³

Het voorstel voor een grondwettelijk hof in de contourennota komt feitelijk neer op een mengvorm van gespreide en geconcentreerde toetsing. Elke rechter is bevoegd wetten te toetsen aan de grondrechten van de Grondwet, zoals hij of zij bevoegd is te toetsen aan een ieder verbindende verdragsbepalingen (artikel 94 Gw). De rechter, zo is de gedachte, kan zaken veelal zelf afdoen, wanneer er eerder een richtinggevende uitspraak is gedaan of als er over het vraagstuk van toetsing geen twijfel kan bestaan. Daarnaast kan de rechter ambtshalve of op vordering van partijen beslissen om een rechtsvraag betreffende de toetsing aan de Grondwet in een prejudiciële procedure voor te leggen aan het grondwettelijk hof. Alleen in zaken van grote maatschappelijke relevantie, zaken met een duidelijk zaaksoverstijgend belang, ligt een oordeel van het grondwettelijk hof in de rede. Dit hof kan dan via een prejudiciële procedure een deelbeslissing geven over de grondwettigheid van een wet. Het hof geeft een bindend antwoord en oordeel over rechtsvragen die worden voorgelegd door de betreffende rechterlijke instantie.

De prejudiciële procedure is volgens de contourennota zeer geschikt om de doelstellingen van rechtszekerheid, snelheid en rechtseenheid te verwezenlijken.⁴ In de contourennota wordt nog de mogelijkheid geopperd dat het grondwettelijk hof niet alleen de bevoegdheid krijgt om te verklaren dat wetten buiten toepassing moeten blijven in een geschil, maar ook om wetten (met terugwerkende kracht) te vernietigen. Een finaal oordeel over de wenselijkheid van deze vergaande bevoegdheid verschaft de contourennota echter niet.

Volgens de beide bewindspersonen is de instelling van een grondwettelijk hof bovendien in het bijzonder gewenst omdat een dergelijke instantie kan bijdragen aan de ontwikkeling van een constitutionele cultuur in Nederland.

‘De Grondwet, de democratische rechtsstaat en grondrechten zijn fenomenen die naar de opvatting van het kabinet maatschappelijk op dit moment onvoldoende weerklank vinden. Alleen de invoering van rechterlijke constitutionele toetsing van wetgeving is naar het oordeel van het kabinet niet genoeg om hier verandering in te brengen. De genoemde fenomenen hebben ook een gezicht nodig. Met een gezaghebbend grondwettelijk hof kan dat gezicht volgens het kabinet worden gegeven,’ aldus de contourennota.⁵

De prangende vraag hoe zo’n grondwettelijk hof moet worden samengesteld, wordt in de contourennota niet beantwoord. Men hecht aan ‘een goed doordachte en gebalanceerde benoemingsprocedure voor de leden van het hof’, maar veel verder komt de contourennota niet. De bij uitstek heikele kwestie van mogelijk politieke bemoeienis bij de samenstelling van een constitutioneel hof wordt vooruitgeschoven. Wel hebben de bewindslieden een voorkeur om het grondwettelijk hof onder te brengen bij de rechterlijke macht, dit in afwijking van hetgeen elders in Europa bij constitutionele hoven gebruikelijk is. Op die manier, is de gedachte, zijn de grondwettelijke waarborgen van onafhankelijkheid van toepassing op het hof. De contourennota pleit echter tegelijkertijd voor een beperkte zittingstermijn voor leden van het hof, hetgeen niet te rijmen is met de benoeming voor het leven van de rechtsprekende leden van de rechterlijke macht in artikel 117 Gw.

De Hoge Raad, de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State en het College van beroep voor het bedrijfsleven hebben inmiddels elk in een eigen zienswijze een reactie gegeven op de contourennota. In het algemeen is men positief over de invoering van toetsing van wetten aan de Grondwet, maar bepaald sceptisch over de instelling van een grondwettelijk hof.⁶

De Hoge Raad is in zijn zienswijze het meest uitgesproken aarzelend over een grondwettelijk hof. De Hoge Raad laat duidelijk blijken de argumentatie van de bewindspersonen om te komen tot de instelling van een grondwettelijk hof, beneden de maat te vinden. Is de ­symbolische, optische functie van een afzonderlijk grondwettelijk hof een voldoende rechtvaardiging om zo’n afzonderlijk nieuw rechtscollege met alle gevolgen van dien (complicaties in de rechtsbescherming) op te richten? Welke toegevoegde waarde heeft zo’n hof eigenlijk vergeleken met de Hoge Raad die immers al tot taak heeft de rechtseenheid te bevorderen? Deze en veel andere ter zake relevante vragen werpt de Hoge Raad op in zijn zienswijze. Zij maken duidelijk dat de Hoge Raad de voorstellen voor een grondwettelijk hof eigenlijk weinig doordacht vindt.

Inmiddels is zoals bekend het kabinet-Schoof door het plotselinge verbreken van de regeringscoalitie door Geert Wilders demissionair geworden en zijn op 29 oktober aanstaande vervroegde verkiezingen uitgeschreven. De afspraken uit het hoofdlijnenakkoord tot oprichting van een constitutioneel hof zijn vervallen.

De vraag is dan ook aan de orde: hoe nu verder? In ieder geval kan een voorstel tot grondwetsherziening ter invoering van toetsing van wetten aan grondrechten in de Grondwet worden voorbereid, al zal de eerste lezing vermoedelijk niet voor de verkiezingen worden afgerond. Maar ligt het daarnaast voor de hand dat het demissionaire kabinet aan de contourennota een vervolg geeft en het voorstel voor een grondwettelijk hof verder uitwerkt in een (afzonderlijk) voorstel tot grondwetsherziening? Of is het wellicht zinvoller na te denken over een minder vergaand alternatief dat minder bezwaren ontmoet en goed te realiseren is, parallel aan de invoering van een constitutionele toetsing van wetten?

De argumentatie in de contourennota om te komen tot de instelling van een grondwettelijk hof is, zoals de Hoge Raad stelt, inderdaad zwak te noemen. Het belangrijkste argument van de beide bewindslieden is vooral sociaalpsychologisch van aard. Verondersteld wordt dat door de instelling van een apart grondwettelijk hof de constitutionele cultuur onder de burgers van Nederland wordt bevorderd. Dit argument komt nogal vaag en zweverig over. Niet duidelijk wordt wat maatschappelijk gezien eigenlijk een constitutionele cultuur is en hoe een speciaal hof zo’n cultuur zou kunnen bevorderen. Moeten we hieruit misschien afleiden dat de bevolking in Nederland een constitutioneel bewustzijn ontwikkelt wanneer zij geconfronteerd wordt met een nieuw gerechtshof dat constitutionele toetsing ter hand neemt? Dat is misschien een mooie wensdroom, maar lijkt weinig realistisch. Van belang hierbij is dat een grondwettelijk hof in de voorstellen van de contourennota maar een betrekkelijk bescheiden functie (zaaksoverstijgende gevallen) heeft in aanvulling op de algemene toetsingsbevoegdheid van elke ‘gewone’ rechter. Ligt de bevordering van de constitutionele cultuur, voor zover daarvan al sprake kan zijn, dan niet veeleer besloten in de uitbreiding van de bevoegdheid van elke rechter om voortaan wetten aan de Grondwet te toetsen?

En als het grondwettelijk hof inderdaad zo’n beperkte functie krijgt, is het dan wel nodig te kiezen voor zo’n zware constructie om een apart gerechtshof met alle rechterlijke toeters en bellen op te tuigen terwijl het slechts in uitzonderingssituaties geacht wordt toetsingsvragen te beantwoorden? De contourennota overweegt overigens nog andere taken op te dragen aan het grondwettelijk hof, maar deze taken zijn deels nog niet uitgewerkt, deels ook op te dragen aan andere (rechterlijke) instanties.

De andere argumenten in de Contourennota hebben betrekking op de rechtseenheid, de rechtsbescherming en de snelheid in de afwikkeling van de procedure. Als het gaat om de rechtseenheid is er zeker wat voor te zeggen om een adequate rechtseenheidsvoorziening te treffen voor toetsing van wetten aan de Grondwet. Voor al deze argumenten geldt dat ook op een andere minder ingrijpende wijze gewaarborgd kan worden dat in een rechtsgang waarin de grondwettigheid van een wet aan de orde is betrekkelijk snel een beslissing gevonden kan worden die tegemoetkomt aan de uitgangspunten van rechtseenheid en rechtsbescherming. De bestaande prejudiciële procedures bij de Hoge Raad in civiele zaken, belastingzaken en strafzaken kunnen goed als voorbeeld en uitgangspunt dienen voor de inrichting van een additionele prejudiciële procedure waarin aan een afzonderlijke constitutionele kamer van de Hoge Raad door de gerechten van de rechterlijke macht vragen kunnen worden voorgelegd over de grondwettigheid van wetten. Het is daarbij tevens te overwegen deze kamer ook bevoegd te maken om in zaaksoverstijgende gevallen prejudiciële vragen te beantwoorden over de verenigbaarheid van wetten met grondrechten in verdragen.

Een dergelijke additionele prejudiciële procedure bij een constitutionele kamer van de Hoge Raad, samengesteld in wisselende formaties van raadsheren van de Hoge Raad, voldoet evenzeer aan uitgangspunten van rechtsbescherming, rechtseenheid en snelheid voor procedures binnen de rechterlijke macht. Om tevens de rechtseenheid te bevorderen ten aanzien van de bestuursrechtspraak van de gerechten die niet behoren tot de rechterlijke macht is het dan zaak om ook voor de Afdeling bestuursrechtspraak Raad van State, Centrale Raad van Beroep en College van Beroep voor het bedrijfsleven een prejudiciële procedure open te stellen bij de Hoge Raad. Als sluitstuk op deze rechtseenheidsvoorziening is het dan gewenst om ten aanzien van deze bestuursrechters, voor zover nog niet voorhanden, cassatie in het belang der wet mogelijk te maken. De concentratie van constitutionele toetsing in een prejudiciële procedure bij de Hoge Raad heeft een duidelijke voorkeur boven de vorming van een nogal gekunstelde ‘grote kamer’, zoals bij de verschillende hoogste bestuursrechters.⁷

Het alternatief van inrichting van een prejudiciële procedure bij een constitutionele kamer bij de Hoge Raad heeft mijns inziens duidelijke voordelen. Zo’n procedure doet veel beter recht aan het gekozen model dat gespreide toetsing van wetten aan de Grondwet (en verdragen) door elke rechter uitgangspunt is. De instelling van een grondwettelijk hof zou, hoe men het wendt of keert, neerkomen op de introductie van een wezensvreemd element in het Nederlandse rechtssysteem met, gelet op de ervaringen in andere landen, forse risico’s voor politisering van de samenstelling ervan en politisering van de rechtspraak. Voor zo’n rigoureuze stap in de inrichting van de rechterlijke organisatie zijn dwingende redenen nodig. Die ontbreken echter in Nederland. Een lichte variant met een prejudiciële procedure voor een aparte kamer van de Hoge raad biedt een aantrekkelijk, kosteneffectief alternatief, dat zoals hiervoor bleek eveneens adequate rechtsbescherming biedt en rechtseenheid bevordert. Het risico van politisering is veel minder groot wanneer de procedure bij een ‘gewoon’ gerecht van de rechterlijke macht wordt ondergebracht. Een ingewikkelde, en weinig kansrijke procedure van grondwetsherziening kan bovendien achterwege blijven. Men kan volstaan met een betrekkelijk eenvoudige aanpassing van de Wet op de Rechterlijke Organisatie en wetgeving inzake het procesrecht. Politiek zal de inrichting van een prejudiciële procedure bij de Hoge Raad vermoedelijk op weinig bezwaren stuiten.

Kortom, een apart grondwettelijk hof naar buitenlands voorbeeld moge voor deze of gene wellicht tot de verbeelding spreken, het alternatief van een prejudiciële procedure bij de Hoge Raad is zo gek nog niet en kan soepel en snel in de bestaande rechterlijke organisatie worden opgenomen. 

Dit artikel is gepubliceerd in NJB 2025/2000, afl. 26

Afbeelding: Pixabay