Begin 2017 vroegen journalisten aan de Rijksvoorlichtingsdienst wat er gebeurt met het landsbestuur bij een aanslag op de Ridderzaal tijdens de troonrede, waar de Koning en zijn opvolgers, alle bewindspersonen, het hele parlement en de Raad van State op dat moment aanwezig zijn. Wie bestuurt dan het land? De RVD antwoordde dat dan een aantal ambtenaren van verschillende ministeries tijdelijk het bestuur ter hand zouden nemen. Het Tweede Kamerlid Joost Sneller (D66) stelde bij de behandeling van de begroting van Algemene Zaken op 19 december 2017¹ dat de benadering van de RVD volgens hem een te wankele basis zou zijn om er de continuïteit van het landsbestuur op te bouwen. Het D66- Kamerlid wil deze kwestie zorgvuldiger regelen, in die zin dat in zo’n geval besluiten genomen worden die democratisch gelegitimeerd zijn. Omdat Nederland een traditie kent van collegiaal bestuur ligt het volgens het Kamerlid voor de hand om meerdere vervangers, zogeheten ‘designated survivors’, aan te wijzen, die bovendien voldoende democratisch gelegitimeerd moeten zijn. Daarnaast dient volgens het Kamerlid aandacht besteed te worden aan de vraag hoe over de vervanging van het parlement moet worden beslist.

Het Kamerlid Sneller heeft zich bij het opwerpen van dit staatsrechtelijk probleem laten inspireren door de bekende Netflix-serie ‘Designated Survivor’ en de wettelijke regeling in de VS voor dergelijke rampscenario’s. In de VS gaat het in geval van zo’n calamiteit om de aanwijzing van een vervanger (een van de ministers van de regering) die het presidentschap overneemt, wanneer de president en de vicepresident plotsklaps komen te overlijden. Deze vervanger kan dan, mits hij aan de grondwettelijke vereisten voldoet, worden beëdigd tot president. Op deze manier is de continuïteit van het bestuur in de VS verzekerd.

De vraag is hoe je het gesignaleerde probleem in Nederland moet aanpakken. Enerzijds is het mogelijk gewoon niets te regelen voor zo’n extreme situatie en het gezegde ‘nood breekt wet’ te volgen. In dat geval – men spreekt wel van subjectief staatsnoodrecht – kun je min of meer improviserend naar bevind van zaken een verstandige oplossing vinden voor de ontstane problemen. Een andere optie is om binnen het bestaande grondwettelijke kader een oplossing te zoeken. Bedacht moet worden dat de eerste optie van ‘nood breekt wet’ pas aan de orde komt als de tweede optie niet uitvoerbaar is. De grondwettelijke optie heeft aldus voorrang. Een wettelijke regeling voor zo’n noodsituatie zal wel moeten voldoen aan de grondwettelijke vereisten.

In Nederland zou binnen het bestaande grondwettelijke kader op een betrekkelijk eenvoudige wijze, zonder wettelijke regeling, in de continuïteit van het landsbestuur kunnen worden voorzien als zich een dergelijke calamiteit voordoet. De Grondwet bevat eigenlijk al een regeling die het mogelijk maakt om ‘designated survivors’ aan te wijzen. Waar het in eerste instantie op aankomt is dat de continuïteit van de regering gewaarborgd is. Artikel 38 Grondwet bevat wat dat betreft een goed aanknopingspunt. In die grondwetsbepaling is vastgelegd dat de Raad van State het koninklijk gezag uitoefent in alle gevallen waarin daarvoor niet is voorzien (geen Koning, geen erfopvolgers, geen regent). Daarmee is het startpunt voor het herstel van het landsbestuur in een noodsituatie gegeven. De Raad van State oefent ‘als surrogaat Koning’ het koninklijk gezag uit en zal dan meteen het initiatief nemen om een nieuwe regering te vormen. Dat betekent dat de Raad in eerste instantie een nieuwe minister-president benoemt. Daarbij gaan de artikelen 43 en 48 Grondwet er gemakshalve van uit dat de minister-president zijn eigen benoemingsbesluit mede ondertekent. Hij tekent zichzelf als het ware tot premier. Vervolgens benoemen de Raad van State en de premier de overige ministers. Daarmee is de continuïteit van het landsbestuur verzekerd.

Vervolgens is het de vraag hoe het parlement moet worden samengesteld. Op het eerste gezicht komen daarbij twee opties in beeld. Premier Rutte wees tijdens het eerdergenoemde debat van 19 december 2017 op de mogelijkheid om dan het parlement te doen samenstellen uit de resterende personen op de lijsten van de politieke partijen van de laatste verkiezingen, overeenkomstig het behaalde zetelaantal bij de verkiezingen. Artikel 58 Grondwet en artikel 3 Reglement van Orde van de Tweede Kamer gaan er in beginsel van uit dat de Kamer in oude samenstelling beslist over de toelating van leden na verkiezingen, maar deze bepalingen sluiten niet de mogelijkheid uit dat de Kamer in nieuwe samenstelling eventueel over de toelating van haar leden beslist.² Een andere optie is dat de regering de beide Kamers ontbindt en snel vervroegde verkiezingen houdt. Deze tweede optie dient volgens artikel 30 Grondwet te worden gevolgd, ingeval bij overlijden (of afstand) van de Koning een erfopvolger ontbreekt. De beide Kamers worden dan ontbonden. Na de verkiezingen besluiten de nieuwe Kamers in verenigde vergadering vervolgens omtrent de benoeming van een nieuwe Koning, waarbij overigens de mogelijkheid bestaat dat zij afzien van een benoeming en daarmee de eerste stap zetten naar een nieuwe – republikeinse – regeringsvorm. Wat hier ook van zij, duidelijk is dat de Grondwet in een dergelijk rampenscenario eist dat beide Kamers der Staten-Generaal ontbonden worden en vervroegde verkiezingen plaatsvinden.

De conclusie kan aldus zijn dat een ingewikkelde wettelijke regeling voor bovengenoemd rampenscenario helemaal niet nodig is. Maar is het ook niet nodig om ‘designated survivors’ aan te wijzen? Jazeker wel! In de hiervoor beschreven constructie zullen enkele leden van de Raad van State als ‘aangewezen overlevers’ moeten worden aangewezen. Als men in Den Haag een oplossing voor dit al dan niet onwaarschijnlijke probleem wil nastreven, zouden elk jaar op Prinsjesdag enige leden van de Raad van State als ‘designated survivors’ zich naar een geheime, veilige locatie moeten begeven, om de continuïteit van het landsbestuur veilig te stellen. Deze praktische oplossing kan dan hopelijk voor deze of gene een hele geruststelling zijn.

Prof. mr. P.P.T. Bovend’Eert is hoogleraar staatsrecht aan de Radboud Universiteit Nijmegen. Deze Opinie is verschenen in NJB 2018/449, afl. 9. 

Afbeelding: Shutterstock