Om in een voltallige (‘plenaire’) vergadering van de Tweede of Eerste Kamer van het Nederlandse parlement te kunnen beraadslagen of te besluiten schrijft de Grondwet voor dat de Kamers slechts mogen vergaderen of besluiten indien meer dan de helft van de zitting hebbende leden ter vergadering aanwezig is (artikel 67 lid 1 Gw). Men spreekt wel van het quorum dat nodig is om plenair te vergaderen en te besluiten. De Reglementen van Orde van de Tweede Kamer en Eerste Kamer schrijven voor dat de Kamervoorzitter de vergadering pas mag openen als het quorum zich heeft aangemeld op de presentielijst (artikel 49 RvOTK, artikel 74 en 75 RvOEK). In de praktijk is lang niet altijd meer dan de helft van de leden ook lijfelijk aanwezig in de vergadering, maar men heeft zich wel aangemeld en is dan bijvoorbeeld elders in het Kamergebouw actief met Kamerwerk bezig.

Voor wat betreft het nemen van besluiten in de voltallige vergadering van de Kamers bepaalt de Grondwet nog dat over zaken mondeling en bij hoofdelijke oproeping wordt gestemd, wanneer één lid dit verlangt (artikel 67 lid 4 Gw). Het quorumvereiste kan aldus bij de stemmingen ook een rol spelen. Als een lid vraagt om een hoofdelijke stemming en vervolgens blijkt dat het vereiste quorum niet aanwezig is, kan de Kamer het besluit dat voorligt niet nemen (artikel 70 RvOTK en artikel 111 RvOEK). De fictie van het quorum moet dan wijken voor de werkelijkheid van het ontbreken daarvan.¹

Het quorumvereiste geldt blijkens de tekst van de Grondwet voor de vergaderingen van de Kamers, en niet voor vergaderingen van Kamercommissies.

In de praktijk is het grondwettelijke quorumvereiste nogal soepel uitgelegd in het Nederlandse parlement. Niet zelden nemen vooral de woordvoerders van de fracties deel aan Kamerdebatten. Dat niet daadwerkelijk ten minste een meerderheid aanwezig is bij de vergaderingen, is voor kritiek vatbaar.² Maar zoals gezegd zijn Kamerleden die zich hebben aangemeld op de presentielijst doorgaans veelal elders in de Kamergebouwen werkzaam. Bij een hoofdelijke stemming zijn zij dan alsnog in staat deel te nemen aan een stemming. De grondwetgever heeft bij de algehele grondwetsherziening van 1983 gehecht aan de handhaving van het quorumvereiste bij vergaderingen en besluiten. Vergaderen en besluiten zijn nu eenmaal onafscheidelijk verbonden. Overwogen werd dat het niet in het belang was van het gezag en de goede naam³ van het parlement, als de aanwezigheidseis bij vergaderingen helemaal zou worden losgelaten.⁴

Door de coronacrisis heeft het Nederlandse parlement de afgelopen weken zijn werkwijze noodgedwongen aangepast en zijn activiteiten begrijpelijkerwijs teruggeschroefd. Ook in deze weken waarin de activiteiten beperkt zijn, volgt men in de Tweede Kamer de nu eenmaal ook in coronatijden geldende grondwetsbepaling dat het quorum aanwezig moet zijn. De Tweede Kamer vergadert sinds kort wekelijks over de coronacrisis. Er vinden hoorzittingen en plenaire vergaderingen plaats over de crisis. Ook heeft de Tweede Kamer de afgelopen weken nog gestemd over enige wetsvoorstellen.

Sinds 17 maart was de Eerste Kamer anders dan de Tweede Kamer enige tijd gesloten. Plenaire vergaderingen vonden niet plaats en commissieactiviteiten in het Kamergebouw waren gestaakt. Inmiddels zijn de werkzaamheden weer hervat en heeft de Kamer plenair vergaderd. Niettemin worstelt de Eerste Kamer met het quorumvereiste. Blijkens een brief van haar voorzitter heeft de Eerste Kamer aan de Afdeling advisering van de Raad van State advies gevraagd over verschillende alternatieve mogelijkheden om tijdens de coronacrisis zonder het normale quorumvereiste te vergaderen.⁵ De Eerste Kamer vraagt zich in genoemde brief af of het mogelijk is (1) dat Kamercommissies tijdelijk volledig digitaal vergaderen, (2) dat slechts de (14) woordvoerders en de voorzitter plenair vergaderen en besluiten, nadat het quorum van 38 leden is gerealiseerd, (3) dat Kamerleden op digitale wijze buiten het Kamergebouw een presentielijst tekenen. Daarnaast stelt de Eerste Kamer de vraag, (4) of ook digitale plenaire vergaderingen in overeenstemming met de Grondwet zijn, (5) of eventueel het inroepen van subjectief staatsnoodrecht het houden van een digitale plenaire vergadering mogelijk maakt, als de Grondwet zich ertegen verzet, (6) of de Kamer zelfstandig een beroep kan doen op subjectief staatsnoodrecht, en ten slotte (7) aan welke juridische randvoorwaarden digitale plenaire beraadslaging en besluitvorming moeten voldoen.⁶

Met deze heuse vragenlijst over de wijze van vergaderen tijdens de coronacrisis heeft de Eerste Kamer zich aldus tot de Raad van State gewend om advies. Inmiddels heeft de Raad van State pijlsnel advies uitgebracht.⁷

Alvorens in te gaan op dit advies van de Afdeling advisering eerst een paar algemene opmerkingen. De gang van zaken is om meerdere redenen eigenlijk heel wonderlijk. Ten eerste is het opvallend dat de Eerste Kamer deze en andere vragen over de betekenis van grondwetsbepalingen, zoals het quorumvereiste en haar eigen werkwijze, überhaupt voorlegt aan de Raad van State, nu diezelfde Kamer zich in de praktijk juist profileert als een Kamer van heroverweging die wetsvoorstellen op grondwettigheid en rechtmatigheid beoordeelt. Men kan zich afvragen, waar die kennis en kunde van de Grondwet opeens gebleven zijn. De aan de Raad van State voorgelegde vragen getuigen er in ieder geval niet van.⁸

Ten tweede valt op dat de Eerste Kamer in de bestaande situatie, met de geldende beperkingen als gevolg van de coronacrisis, kennelijk een andere koers overweegt dan de Tweede Kamer. Dat is ook eigenlijk heel vreemd. De Eerste Kamer overweegt niet in haar brief eventuele opties bij een verdere verslechtering van de omstandigheden (‘total lockdown’?), maar vraagt zich in de brief af of het in de bestaande situatie met de geldende beperkingen als gevolg van de coronacrisis mogelijk zou kunnen zijn om op andere wijze te vergaderen, terwijl op korte afstand de Tweede Kamer volgens de normale regels vergadert.

Nog minder te begrijpen is dat de Eerste Kamer in haar vraagstelling aan de Raad van State, uitgaande van de bestaande situatie en de geldende beperkingen in de coronacrisis, oppert dat er eventueel sprake zou kunnen zijn van een noodtoestand die verhindert dat haar leden voldoen aan het quorumvereiste, zodat de Kamer met een beroep op subjectief staatsnoodrecht zou kunnen voorbijgaan aan de grondwettelijke vereisten. Ook deze aanname is merkwaardig, nu de Tweede Kamerleden aan de overzijde kennelijk wel in staat zijn aan die vereisten te voldoen. En overigens gaan veel andere burgers nog steeds dagelijks naar hun werk in deze tijd. Van een noodtoestand of overmachtssituatie die verhindert om één dag in de week naar het Kamergebouw te gaan, kan tegen deze achtergrond moeilijk worden gesproken. Bij een verdere verslechtering van de situatie zou dat anders kunnen zijn, maar daarvan rept de brief niet.

Dan het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State (hierna: Afdeling). Dat advies is gedegen en uitgebreid. De Afdeling stelt voorop dat het proces van democratische besluitvorming op zo normaal mogelijke voet doorgang moet vinden, ondanks alle beperkingen die het belang van de volksgezondheid ook voor Kamerleden en ministers meebrengt. Daarmee geeft de Afdeling een duidelijk signaal aan de Eerste Kamer: zo veel mogelijk doorgaan op de oude voet.

De vragen beantwoordt de Afdeling als volgt. Zij acht het (terecht) mogelijk dat Kamercommissies digitaal vergaderen en besluiten, maar hecht eraan dat ook in crisistijd, met name vanwege de openbaarheid, commissievergaderingen zoveel mogelijk in fysieke zin plaatsvinden. De huidige parlementaire praktijk, zo voegt de Afdeling hieraan toe, laat zien dat dat ook mogelijk is. In bijzondere omstandigheden kan de situatie echter anders komen te liggen. De Afdeling acht het (uiteraard) eveneens mogelijk dat een plenaire vergadering plaatsvindt, waarbij een beperkt aantal leden in de vergaderzaal aanwezig is en tenminste 38 leden de presentielijst getekend hebben, zodat voldaan is aan het quorum. Ik zou hier aan willen toevoegen dat het dan wel voor de hand ligt dat die meerderheid van de leden beschikbaar blijft om zo nodig deel te nemen aan een hoofdelijke stemming, en niet na het tekenen van de presentielijst weer spoorslags huiswaarts gaat.⁹ Bij een hoofdelijke oproeping is immers de daadwerkelijke aanwezigheid van de meerderheid vereist. De Afdeling acht het voorts niet strijdig met de Grondwet wanneer plenaire vergaderingen digitaal plaatsvinden. Dat lijkt me terecht. De Grondwet eist geen fysieke vergaderingen in het Kamergebouw. Ook op dit punt gaat de Afdeling ervan uit dat fysieke vergaderingen in crisistijd uitgangspunt blijven en op dit moment praktisch mogelijk zijn. De mogelijkheid van digitaal vergaderen is er slechts in bijzondere omstandigheden. De Afdeling formuleert vervolgens een fors aantal randvoorwaarden voor digitaal vergaderen. Zij acht het bovendien van wezenlijk belang dat er consensus is tussen Eerste Kamer, Tweede Kamer en regering over een eventuele digitale vergaderwijze. Over de kwestie van de toepassing van subjectief staatsnoodrecht merkt de Afdeling op dat ook op dit punt er consensus moet bestaan tussen de beide Kamers en de regering.

Op één punt is de Afdeling volgens mij niet erg helder. Het gaat dan over de vraag of het mogelijk is dat Kamerleden op digitale wijze van buiten het Kamergebouw een presentielijst tekenen, zodat een virtueel quorum wordt gerealiseerd. De Afdeling acht dit mogelijk, maar maakt die mogelijkheid vervolgens wel afhankelijk van bijzondere omstandigheden, die zich nog zouden kunnen voordoen in de coronacrisis. Bovendien moet het Reglement van Orde gewijzigd worden en geldt als voorwaarde voor digitaal tekenen dat er technische voorzieningen zijn, waardoor het Kamerlid ‘in persoon kan worden geïdentificeerd’. Bovendien moet elk lid dan de mogelijkheid hebben om te stemmen of een hoofdelijke stemming aan te vragen. En in een noot (67) merkt de Afdeling nog op dat de leden dan vanuit huis via een videoverbinding moeten kunnen deelnemen.¹⁰ Al met al begint dit verdacht veel op een digitale plenaire vergadering te lijken!

Mijns inziens moet geconcludeerd worden dat virtuele aanwezigheid middels het digitaal tekenen door Kamerleden van de presentielijst vanuit huis gelet op het Grondwettelijk kader niet acceptabel is voor het houden van een (gewone) fysieke plenaire vergadering. Ten eerste is de aanwezigheidseis voor vergaderen en besluiten dan feitelijk een lege huls geworden. Daarnaast is vooral van belang dat de Grondwet ervan uitgaat dat stemmingen kunnen plaatsvinden door hoofdelijke oproeping, waarbij de meerderheid van de leden dan in werkelijkheid aanwezig moet zijn. Een fysieke vergadering openen en houden in de wetenschap dat die meerderheid niet voorhanden kan zijn, staat op gespannen voet met artikel 67 Gw. Zou de Kamer in bijzondere omstandigheden echter digitaal gaan vergaderen, met alle randvoorwaarden van dien, dan ligt de situatie natuurlijk anders, en behoort digitaal tekenen van de presentielijst wel tot de mogelijkheden. Maar die situatie is nu niet aan de orde.

De kwestie van het vergaderquorum in tijden van de coronacrisis heeft een interessant advies van de Afdeling advisering Raad van State opgeleverd. De adviesaanvraag van de Eerste Kamer roept echter de nodige vragen op over de kennis en kunde van deze Kamer van heroverweging op het punt van grondwettelijke en staatsrechtelijke vraagstukken.

Afbeelding: De plenaire zaal van de Eerste Kamer. Foto: © Bart Maat / Hollandse Hoogte