Het Hof van Justitie van de EU heeft het druk. Het Gerecht van de EU heeft het minder druk. Dat het Hof het druk heeft, heeft het deels aan zichzelf te wijten. Het is vaak opgeroepen om zijn CILFIT-criteria voor prejudiciële verwijzing van zaken door nationale (hoogste) rechters te wijzigen. Die criteria komen er echter nog steeds op neer dat als redelijkerwijs ook maar het minste meningsverschil mogelijk is over de uitleg van relevant EU-recht, de zaak naar Luxemburg moet.
Een vaak aangehaald commentaar van zijn advocaat-generaal Wahl daarop is dat men in het EU-recht eerder een eenhoorn tegenkomt dan een acte clair. Het Hof is ook vaak gewezen op zijn inconsistente en soms ronduit onjuiste rechtspraak op gebieden waar het weinig verstand van heeft, zoals belastingrecht. Inconsistentie roept uiteraard nieuwe vragen op. Ook is het Hof door zijn advocaat-generaal Sharpston in de zaak Sturgeon over de rechten van luchtpassagiers gewaarschuwd om niet zomaar als pseudo-wetgever vluchtvertraging van meer dan drie uur gelijk te stellen met annulering van vluchten omdat dat rechtsonzekerheid en veel vragen oproept, die door de EU-wetgever beantwoord zouden moeten worden.
Dat het Gerecht het minder druk heeft, is een gevolg van het nationalisme van de lidstaten, die het in 2015 niet eens konden worden over de uitbreiding van het Gerecht, dat veel te lang deed over met name mededingingszaken. De lidstaten hebben toen maar elke lidstaat er een rechter bij gegeven, waardoor het Gerecht in 2019 plots verdubbeld was tot 54 rechters en zijn werkwijze en organisatie daaraan moest aanpassen. De nieuwe rechters konden wellicht niet nog een tijdje op de golfbaan gaan staan, maar er ontstonden wel grote reorganisatorische en zaakstroomproblemen, die nog jaren doorzeurden. Pas in 2022 begon het daar een beetje te lopen.
Een logische manoeuvre bij overbelasting van de een en onderbelasting van de ander is overheveling van zaken van de een naar de ander. De mogelijkheid om prejudiciële vragen van nationale rechters over de uitleg van EU-recht te laten beantwoorden door het Gerecht in plaats van door het Hof bestaat al sinds het Verdrag van Nice (thans art. 256 VwEU), maar er is nog geen gebruik van gemaakt, ook niet in 2017, toen het Parlement en de Raad het Hof daarnaar vroegen. Het Gerecht was er organisatorisch nog niet aan toe, aldus het Hof, en het liep best goed met de beantwoording van prejudiciële vragen.
Sinds eind 2022 denkt het Hof daar anders over. Het Hof heeft de Raad en het Parlement voorgesteld om zaken over te hevelen, met name die vervelende vluchtvertragingszaken die het Hof over zichzelf heeft afgeroepen, en de nog vervelender indirecte-belastingzaken (BTW, douane, tariefclassificatie en accijnzen). En ook zaken over de handel in broeikasgas-emissierechten. Als criteria voor zijn keuze geeft het Hof: 1) afgebakend rechtsgebied; weinig overlap met andere gebieden, 2) voldoende vaste jurisprudentie om op te varen, 3) weinig principiële kwesties genererend en 4) voldoende volume. Erg overtuigend ondersteunen die criteria de gemaakte keuze niet. De genoemde zaaksoorten vertegenwoordigen weliswaar samen 20% van de werklast, maar meer dan 80% van die 20% bestaat uit BTW-zaken (45%) en passagiersrechten (38%), zodat douanezaken, tariefclassificaties, accijnzen en emissierechten geen van vieren lijken te voldoen aan het criterium van voldoende volume. Blijkbaar wil het Hof daar gewoon van af.
Indirecte-belastingzaken hebben wel volume, maar voldoen niet aan het criterium ‘weinig principekwesties oproepend’. Juist indirecte-belastingzaken noopten het Hof tot belangrijke algemene leerstukken en beginselen, zoals voorrang en directe werking, misbruik van recht, het (administratiefrechtelijke) verdedigingsbeginsel, het vertrouwensbeginsel, het rechtszekerheidsbeginsel, onrechtmatig verkregen bewijs, het beginsel van neutraliteit en ne bis in idem. Men denke alleen al aan de zaken Van Gend & Loos, Emsland Stärke, Sopropé, Akerberg Fransson en Webmind Licenses. Onverklaard blijft waarom minstens even afgebakende en vermoedelijk minder fundamentele zaken zoals die over intellectuele eigendom, merkenrecht, civiel-justitiële samenwerking en openbare aanbesteding niet zijn gekozen. Misschien vindt het Hof die gewoon leuker.
Om te voorkomen dat nationale (hoogste) rechters zelf moeten kiezen wie ze vragen stellen, moeten zij hun vragen blijven stellen aan het Hof, dat bepaalt of ze gedelegeerd worden aan het Gerecht. De vraag rijst of nationale hoogste rechters er zin in hebben. Met name hoogste Duitse rechters willen nog wel eens oordelen dat het Hof het constitutioneel en politiek niet begrepen heeft. Zij zullen te minder geneigd zijn het gezag van Luxemburg te erkennen als zij gedelegeerd worden aan een lagere rechter die in hun ogen nog minder constitutioneel gezag heeft.
Het Gerecht krijgt gespecialiseerde kamers en zal vanuit zijn midden aan elke prejudiciële zaak een advocaat-generaal toewijzen, wat overigens niet betekent dat elke zaak ook een conclusie krijgt. Het Gerecht kan ook een zaak die toch principieel of overlappend blijkt te zijn, terugsturen naar het Hof. Zo’n heen-en-weer-tje zal niet bijdragen aan de aantrekkelijkheid van de procedure. Het Hof kan ook achteraf, op initiatief van zijn 1e advocaat-generaal, een door het Gerecht besliste prejudiciële zaak binnen een maand naar zich toetrekken voor herziening. Die herziening moet dan eveneens binnen een maand daarna plaatsvinden.
Het probleem wordt inmiddels kennelijk niet aangepakt waar het zit. Elk aanbod schept zijn eigen vraag. Het Hof heeft door teveel en soms ondermaats aanbod (te ruime CILFIT-criteria en inadequate antwoorden) veel vraag opgeroepen. Het probleem zit dus vermoedelijk inderdaad aan de aanbodkant, maar de oplossing lijkt niet verdere uitbreiding en versnippering van het aanbod, maar verbetering en verkleining ervan: betere antwoorden en verkleining van het gebied van verplichte verwijzing. Of de veelbesproken groenlichtprocedure: de nationale rechter geeft zelf het zijns inziens juiste antwoord en het Hof geeft daar al dan niet een klap op.
Dit Vooraf wordt gepubliceerd in NJB 2023/2122, afl. 29
Afbeelding: Pixabay