Op 10 december zal de Nobelprijs voor de Economie worden uitgereikt aan Roger Wilson en Paul Milgrom voor hun bijdrage aan de veilingtheorie en de ontwikkeling van nieuwe veilingmodellen. Voor de ontwikkeling van ‘verdelingsrecht’, van belang bij de verdeling van schaarse rechten door de overheid, kan deze veilingtheorie van grote betekenis zijn.
Dertien jaar geleden schreef ik als beginnend promovendus mijn eerste bijdrage, uitgerekend in de O&M-rubriek van NJB, over de betekenis van de Nobelprijs voor de Economie voor juristen.1 Dat jaar werd deze Nobelprijs2 uitgereikt voor het werk op het terrein van de (tamelijk abstracte) mechanism design theory. Dit jaar spreekt het bekroonde werk meer tot de verbeelding. Op 10 december – de sterfdag van Alfred Nobel – zal de Nobelprijs voor de Economie namelijk worden uitgereikt aan Roger Wilson en Paul Milgrom voor hun bijdrage aan de veilingtheorie en de ontwikkeling van nieuwe veilingmodellen.
In de kern3 is de bijdrage van Wilson hierin gelegen dat hij het ideaaltypische veilingmodel van private waarden (private values), waarbij elke bieder aan het veilingobject een eigen waarde toekent (zoals in een kunstveiling), heeft vervangen door een (wederom ideaaltypisch) model waarbij de waarde van het veilingobject voor elke bieder gelijk is (common values), maar elke bieder een andere inschatting heeft van deze (onbekende) waarde. Dit common values-model doet meer recht aan de veiling van bepaalde ‘overheidsgoederen’ en wordt daarom vaak aangeduid als het mineral rights-model: in de ondergrond zit bijvoorbeeld aardgas, maar elke bieder heeft een andere inschatting van de hoeveelheid aardgas die zich daar bevindt, hoewel die (onbekende) hoeveelheid uiteindelijk voor elke winnaar hetzelfde zal zijn. Wilson liet zien dat de winnaar van een dergelijke veiling kan worden geconfronteerd met de winner’s curse: als een bieder inderdaad de winnaar blijkt te zijn van de veiling, dan leidt hij hieruit af dat zijn inschatting van de waarde van het object kennelijk hoger is geweest dan die van andere deelnemers en dus wellicht te optimistisch. Milgrom heeft de veilingtheorie vervolgens nog een stap verder gebracht door een algemeen veilingmodel te ontwikkelen waarin aspecten van private values en common values worden gecombineerd, zodat real world veilingen nog beter worden benaderd. Bovenal laten hun beide analyses het belang van informatieverstrekking in een veiling zien: hoe meer informatie wordt verstrekt, hoe hoger de verwachte opbrengst en hoe kleiner de kans op een winner’s curse.
Wilson en Milgrom worden daarnaast gelauwerd voor hun bijdrage aan de ontwikkeling van veilingmodellen. In het bijzonder hebben zij aan de aftrap gestaan van de veiling van frequenties door de overheid, eerst in de Verenigde Staten (1993) en vervolgens ook daarbuiten. In het juryrapport wordt deze unieke bijdrage aan theorie én praktijk aangeduid als de ‘serendipiteit van wetenschap’.
Ook aan Nederland is de veiling als verdelingsmechanisme niet voorbij gegaan (en dan doel ik niet op de verwijzing in het juryrapport naar de Dutch auction).4 In de jaren negentig van de vorige eeuw werd voorzien in de mogelijkheid voor de overheid om frequentievergunningen5 en benzineverkooppunten langs rijkswegen te veilen.6 Ook de mogelijkheid tot het veilen van mijnbouwvergunningen (mineral rights) werd expliciet onder ogen gezien, maar vanwege het ontbreken van veel belangstelling voor deze vergunningen nog niet in de Mijnbouwwet verankerd.7 Wel sprak het kabinet in reactie op de UMTS-veiling (3G-frequenties) van 2000 en het MDW-rapport ‘Veilen en andere allocatiemechanismen’ een duidelijke beginselvoorkeur uit voor de veiling als verdelingsprocedure voor schaarse goederen.8
Waar staan we nu? Nog steeds worden veilingen op het terrein van benzinestations en frequentievergunningen veelvuldig toegepast. De recente 5G-veiling9 (met een opbrengst van ruim € 1,23 miljard), die duidelijk voortbouwde op de ideeën van Wilson en Milgrom, vormt in dit verband de nieuwste loot aan de stam. Maar waar de opmars van de veiling op andere overheidsterreinen de afgelopen decennia wat leek te stagneren, is daarin de afgelopen jaren verandering gekomen. Zo is de veiling van vergunningen voor speelcasino’s overwogen,10 die van vergunningen voor windparken op zee voorgesteld11 en die van frequenties voor commerciële radio-omroep geadviseerd.12 En ook bij decentrale overheden wordt aandacht voor de veiling van schaarse vergunningen opnieuw aangewakkerd.13
Wat moet de Nederlandse jurist hiermee? Ik formuleer drie gedachten:
In de kern3 is de bijdrage van Wilson hierin gelegen dat hij het ideaaltypische veilingmodel van private waarden (private values), waarbij elke bieder aan het veilingobject een eigen waarde toekent (zoals in een kunstveiling), heeft vervangen door een (wederom ideaaltypisch) model waarbij de waarde van het veilingobject voor elke bieder gelijk is (common values), maar elke bieder een andere inschatting heeft van deze (onbekende) waarde. Dit common values-model doet meer recht aan de veiling van bepaalde ‘overheidsgoederen’ en wordt daarom vaak aangeduid als het mineral rights-model: in de ondergrond zit bijvoorbeeld aardgas, maar elke bieder heeft een andere inschatting van de hoeveelheid aardgas die zich daar bevindt, hoewel die (onbekende) hoeveelheid uiteindelijk voor elke winnaar hetzelfde zal zijn. Wilson liet zien dat de winnaar van een dergelijke veiling kan worden geconfronteerd met de winner’s curse: als een bieder inderdaad de winnaar blijkt te zijn van de veiling, dan leidt hij hieruit af dat zijn inschatting van de waarde van het object kennelijk hoger is geweest dan die van andere deelnemers en dus wellicht te optimistisch. Milgrom heeft de veilingtheorie vervolgens nog een stap verder gebracht door een algemeen veilingmodel te ontwikkelen waarin aspecten van private values en common values worden gecombineerd, zodat real world veilingen nog beter worden benaderd. Bovenal laten hun beide analyses het belang van informatieverstrekking in een veiling zien: hoe meer informatie wordt verstrekt, hoe hoger de verwachte opbrengst en hoe kleiner de kans op een winner’s curse.
Wilson en Milgrom worden daarnaast gelauwerd voor hun bijdrage aan de ontwikkeling van veilingmodellen. In het bijzonder hebben zij aan de aftrap gestaan van de veiling van frequenties door de overheid, eerst in de Verenigde Staten (1993) en vervolgens ook daarbuiten. In het juryrapport wordt deze unieke bijdrage aan theorie én praktijk aangeduid als de ‘serendipiteit van wetenschap’.
Ook aan Nederland is de veiling als verdelingsmechanisme niet voorbij gegaan (en dan doel ik niet op de verwijzing in het juryrapport naar de Dutch auction).4 In de jaren negentig van de vorige eeuw werd voorzien in de mogelijkheid voor de overheid om frequentievergunningen5 en benzineverkooppunten langs rijkswegen te veilen.6 Ook de mogelijkheid tot het veilen van mijnbouwvergunningen (mineral rights) werd expliciet onder ogen gezien, maar vanwege het ontbreken van veel belangstelling voor deze vergunningen nog niet in de Mijnbouwwet verankerd.7 Wel sprak het kabinet in reactie op de UMTS-veiling (3G-frequenties) van 2000 en het MDW-rapport ‘Veilen en andere allocatiemechanismen’ een duidelijke beginselvoorkeur uit voor de veiling als verdelingsprocedure voor schaarse goederen.8
Waar staan we nu? Nog steeds worden veilingen op het terrein van benzinestations en frequentievergunningen veelvuldig toegepast. De recente 5G-veiling9 (met een opbrengst van ruim € 1,23 miljard), die duidelijk voortbouwde op de ideeën van Wilson en Milgrom, vormt in dit verband de nieuwste loot aan de stam. Maar waar de opmars van de veiling op andere overheidsterreinen de afgelopen decennia wat leek te stagneren, is daarin de afgelopen jaren verandering gekomen. Zo is de veiling van vergunningen voor speelcasino’s overwogen,10 die van vergunningen voor windparken op zee voorgesteld11 en die van frequenties voor commerciële radio-omroep geadviseerd.12 En ook bij decentrale overheden wordt aandacht voor de veiling van schaarse vergunningen opnieuw aangewakkerd.13
Wat moet de Nederlandse jurist hiermee? Ik formuleer drie gedachten:
1. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft enkele jaren geleden het belang van ‘een passende mate van openbaarheid’ bij de verdeling van schaarse vergunningen benadrukt.14 Die formule biedt juristen de nodige manoeuvreerruimte, maar is tegelijk wat ongrijpbaar. Met de inzichten van Wilson en Milgrom over het belang van beschikbaarstelling van informatie tijdens een veiling kan deze formule meer betekenisvol worden ingevuld.
2. Het veilingmodel wordt doorgaans juridisch vertaald in algemeen verbindende voorschriften, die niet rechtstreeks appellabel zijn en slechts exceptief kunnen worden getoetst.15 Ten aanzien van die exceptieve toetsing is een beweging in de richting van minder terughoudende toetsing door de bestuursrechter ingezet.16 De inzichten van Wilson en Milgrom bieden houvast om die beoordeling van het veilingmodel meer inhoud te geven. Zo laten zij zien dat het risico van de winner’s curse groter is bij de veiling bij afslag (Dutch auction), omdat dit veilingtype geen nieuwe informatie oplevert tijdens de veiling: de eerste partij die ‘afslaat’, is direct de winnaar. Deze bevinding biedt tegenwicht aan het juridische argument dat gemeentebesturen alleen de veiling bij afslag zouden kunnen toepassen, omdat enkel onder dit veilingtype de hoogte van het veilingbedrag gemaximeerd kan worden tot de rechtstreekse kosten die gemeentebesturen maken.17
3. De veiling fungeert in het juridische debat over de verdeling van schaarse vergunningen toch een beetje als het ‘buitenbeentje’ onder de verdelingsprocedures, met name vanwege de discussie of een afzonderlijke wettelijke grondslag hiervoor moet bestaan. De hernieuwde belangstelling voor de veilingtheorie werpt de vraag op of dit uitgangspunt niet moet worden omgekeerd. De veiling vormt dan het vertrekpunt, ook vanuit juridisch perspectief, zodat juist de keuze voor een andere verdelingsprocedure nadrukkelijker moet worden gerechtvaardigd.
Niet alleen als promovendus heb ik dankbaar gebruik gemaakt van het werk van Wilson en Milgrom voor de ontwikkeling van ‘algemene regels van verdelingsrecht’.18 Ook voor de ontwikkeling van ‘verdelingsrecht’ in de rechtspraktijk kan de veilingtheorie (als onderdeel van economische theorievorming over de verdeling van schaarse goederen) van grote betekenis zijn. Om die reden is kennisname van het werk van Wilson en Milgrom ook voor juristen een must.
Dit artikel is verschenen in NJB 2020/2897, afl. 42. Prof. mr. dr. C.J. Wolswinkel is hoogleraar Bestuursrecht, Markt & Data aan Tilburg University.
Afbeelding: De veiling © Dmitriy Trubin / Shutterstock
- C.J. Wolswinkel, ‘Mag juridisch wat economisch moet? De betekenis van de Nobelprijs voor de Economie voor juristen’, NJB 2007/2280, afl. 44, p. 2814-2815.
- Eigenlijk: de Sveriges Riksbank Prize in Economic Sciences in Memory of Alfred Nobel.
- Zie voor meer uitvoerige beschouwingen de populariserende en wetenschappelijke juryrapporten van het Nobelprijscomité, www.nobelprize.org/prizes/economic-sciences/2020/summary/.
- Het wetenschappelijke juryrapport verwijst zelfs expliciet naar de bloemenveiling van Aalsmeer.
- Zie inmiddels art. 3.10 Telecommunicatiewet.
- Wet tot veiling van bepaalde verkooppunten van motorbrandstoffen.
- Kamerstukken I 1998/99, 26 219, A, p. 3-4.
- Kamerstukken II 2001/02, 24 036, nr. 254, p. 5; en Kamerstukken II 2001/02, 24 095, nr. 86, p. 13.
- Zie hierover M. Coerts, ‘De 5G-multibandveiling: nieuwe maatregelen voor de verdeling van schaarse frequentievergunningen’, Mediaforum 2020, afl. 6, p. 194-200
- Kamerstukken I 2016/17, 34 471, A.
- Kamerstukken II 2018/19, 35 092, nr. 2.
- Adviescommissie verdeling frequentieruimte commerciële radio, Naar een toekomstbestendig beleid voor commerciële radio, Den Haag: oktober 2020, bijlage bij Kamerstukken II 2020/21, 24 095, nr. 516.
- Zie A. Drahmann, ‘Het veilen van schaarse vergunningen door gemeentebesturen: een verkenning van twee mogelijke belemmeringen’, NTB 2020/173, afl. 7, p. 386-397.
- ABRvS 2 november 2016, AB 2016/426, m.nt. C.J. Wolswinkel (speelautomatenhal Vlaardingen).
- Een mooi voorbeeld van een dergelijke exceptieve toetsing van een veilingmodel biedt Rb. Rotterdam 2 oktober 2014, ECLI:NL:RBROT:2014:7917 (4G-veiling).
- Zie CRvB 1 juli 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:2018.
- Zie voor dit argument Drahmann 2020, p. 396
- C.J. Wolswinkel, De verdeling van schaarse publiekrechtelijke rechten. Op zoek naar algemene regels van verdelingsrecht, Den Haag: BJu 2013.