Een reeks van voorstellen voor meer openheid van een werkgroep van leden van het EP werd door het presidium weggestemd, hoewel uit onderzoek van een groep journalisten in 2017 gebleken was dat misbruik van onkostenvergoedingen aan de orde van de dag was in het EP.² In juli 2018 presenteerde Transparency International EU, de onafhankelijke integriteitswaakhond in de EU, daarnaast een rapport met de fraaie titel Moonlighting in Brussels, over nevenfuncties van leden van het Europees Parlement en de voortdurende problemen rond de gedragscode van het Europees Parlement.³ Op 25 september 2018 ten slotte oordeelde het Europees Hof van Justitie in een procedure aangespannen door journalisten uit alle 28 EU landen dat het EP rechtens kon weigeren om documenten inzake onkosten van leden van het EP openbaar te maken.⁴ Enerzijds overwoog het Hof dat sprake was van persoonlijke gegevens die zich niet leenden voor openbaarmaking, anderzijds merkte het Hof op dat het EP als het gaat om de besteding van onkostenvergoeding niet beschikte over de gevraagde gegevens, nu een controlemechanisme op effectieve besteding van vergoedingen in het EP ontbrak. Inmiddels hebben enige Nederlandse leden van het EP de kwestie van transparantie opnieuw aan de orde gesteld.

De kwestie van de onkostenvergoedingen en het probleem van de nevenfuncties tasten al jaren de reputatie aan van het EP in het algemeen en de integriteit van zijn leden in het bijzonder.

De ontwikkelingen van de afgelopen drie maanden op deze twee dossiers leren dat het EP zijn zaken op het punt van integriteitshandhaving nog steeds niet op orde heeft.

Onkostenvergoedingen

In de loop der jaren heeft het EP, als het gaat om onkostenvergoedingen, bepaald een slechte reputatie opgebouwd. Begin deze eeuw bleek dat veel leden van het EP fors misbruik maakten van zeer royale financiële vergoedingen (dag- en onkostenvergoedingen, toelagen voor assistentie). In de media werd pijnlijk in beeld gebracht hoe leden van het EP hun dagvergoedingen incasseerden, zonder aan vergaderingen deel te nemen. Het parlement besloot daarop in 2005 tot vaststelling van regels voor een uniform basissalaris en uniforme vergoedingen. Anno 2018 ontvangen de leden een (bruto) maandsalaris van € 8484.⁵ Daarnaast ontvangen de leden een algemene onkostenvergoeding van € 4342 per maand voor kantoor- en bureaukosten in de eigen lidstaat. Controle op de besteding van deze forse vergoeding ontbreekt in het EP. Voorts ontvangen de leden een reiskostenvergoeding op basis van declaratie tot een maximum van € 4264 per jaar. Tevens is sprake van een verblijfsvergoeding van € 306 per dag van aanwezigheid in een vergadering van het EP. En ten slotte is sprake van een vergoeding voor personeelskosten tot een maximum van € 20.000 per maand.⁶ De honorering van leden van het EP is aldus riant vergeleken met die van leden van nationale parlementen in de EU. De totstandkoming van een uniforme beloningsregeling in 2005 heeft de problemen met de toekenning van onkostenvergoedingen niet weggenomen. 

Uit de voornoemde opsomming van vergoedingen voor werkzaamheden blijkt dat een aanzienlijk deel van de aan de leden ter beschikking gestelde (maandelijkse) bedragen bestaat uit vergoedingen die voor een bepaald doel dienen te worden besteed. Zij kunnen niet als een deel van de bezoldiging worden beschouwd. Zij zijn gekoppeld aan de uitoefening van de functie. Bij een dergelijk systeem van vergoedingen ligt het voor de hand dat ten eerste duidelijke regels gesteld worden over de wijze van besteding van vergoedingen, en ten tweede dat een systeem van controle en handhaving van de regels voorhanden is. Noch het een noch het ander is echter voor bepaalde vergoedingen in het EP het geval. Daarmee schiet het EP niet alleen ernstig tekort in de verantwoording van publieke uitgaven. Ook op het punt van integriteitshandhaving is sprake van een serieuze tekortkoming. De ervaring in westerse parlementen heeft de afgelopen decennia geleerd dat een beloningsregeling met veel verschillende onkostenvergoedingen en toelagen voor leden van het parlement een aanzienlijk risico inhoudt van misbruik van voorzieningen. Het Britse Lager Huis biedt wat dat betreft een treffend voorbeeld. Het kende lange tijd eveneens een ingewikkeld systeem van toelagen en vergoedingen, gecombineerd met een betrekkelijk laag basissalaris voor leden. In 2009 werd het Lager Huis geconfronteerd met een groot schandaal rond de besteding van vergoedingen en toelagen. Maar anders dan het EP heeft het Lager Huis onmiddellijk hard ingegrepen, het systeem ingrijpend gewijzigd en bij wet een onafhankelijke autoriteit (Parliamentary Standards Authority) in het leven geroepen die sindsdien toeziet op strikte naleving van de regels. Het is voor mij onbegrijpelijk dat het EP deze zaak zo op zijn beloop laat.7Duidelijke regels over de besteding van vergoedingen zijn hard nodig in elk parlement, ook in het EP, evenals een handhavingsmechanisme (met sanctiebevoegdheid) door een onafhankelijke, door het parlement in te stellen autoriteit. Of daarnaast moet worden overgegaan tot openbaarmaking van alle gegevens betreffende besteding van vergoedingen is overigens een andere vraag. Vanuit een oogpunt van transparantie valt hiervoor echter veel te zeggen.

Belangenverstrengeling

Niet alleen op het punt van de vergoedingen voor leden worstelt het EP al jaren met een slecht imago, ook op het punt van belangenverstrengeling is er helaas veel op het EP aan te merken. Voor de leden van het EP geldt, net als voor leden van ‘gewone’ parlementen, het belangrijke constitutionele uitgangspunt dat zij een vrij, vertegenwoordigend mandaat vervullen. Zij worden geacht onafhankelijk en zelfstandig het algemeen belang te dienen. Zij mogen niet als lid van het EP hun eigen persoonlijke, op zakelijk/financieel voordeel gerichte belangen dienen, die voortvloeien uit verplichtingen ten opzichte van derden. Dit uitgangspunt van het vrije mandaat is een van de pijlers van de democratische rechtsstaat. Het beoogt belangenverstrengeling tegen te gaan en te voorkomen dat overheidsinstellingen door corruptie afglijden.

In het EP zijn in de afgelopen decennia meerdere keren ernstige incidenten geweest op het punt van belangenverstrengeling en corruptie. In 2011 brak het zogeheten ‘cash for amendments’ schandaal uit toen journalisten van de Britse Sunday Times, vermomd als lobbyisten, onthulden hoe zij leden van het EP omkochten om amendementen op Europese wetgeving te steunen en een minder kritische houding aan te nemen tegen mensenrechtenschendingen in Rusland. Ook in andere gevallen traden bedenkelijke vormen van belangenverstrengeling aan het licht. Deze affaires plaatsten de praktijken van de talrijke lobbyisten en bedrijven in Brussel in de schijnwerpers. Bedacht moet worden dat het EP in bepaalde opzichten sterker dan menig ander parlement in de Europese Unie het risico loopt dat leden te maken krijgen met belangenverstrengeling en corruptie. Voor de industrie en grote bedrijven staan bij Europese wetgeving enorme belangen op het spel. Het is dan ook niet verwonderlijk dat deze belanghebbenden trachten de leden van het EP op allerlei wijze te beïnvloeden. Het verrichten van betalingen aan leden van het EP in ruil voor hun stemgedrag is uiteraard ten strengste verboden. Het levert het ernstige misdrijf van omkoping op. In de praktijk zullen dergelijke gevallen van openlijke corruptie (hopelijk) niet vaak voorkomen. Maar er zijn tal van andere indirecte mogelijkheden om leden van een parlement te beïnvloeden.

Het EP heeft na 2011 in de nasleep van genoemde affaires een gedragscode voor zijn leden vastgesteld. Daarmee zette het EP een stap in de goede richting. De gedragscode kent registratieverplichtingen voor nevenfuncties en financiële belangen. De registers zijn de laatste jaren beter toegankelijk. Er is meer transparantie. De gedragscode bevat enkele concrete bepalingen die beogen belangenverstrengeling tegen te gaan. Er is tegenwoordig een verbod op het aanvaarden van giften boven de € 150 en een verbod voor leden om tevens als lobbyist werkzaam te zijn. Met name de fractie van de Groenen in het EP heeft zich de afgelopen jaren voor deze verbeteringen ingespannen. Op veel punten schiet de gedragscode echter nog tekort, zoals Transparency International in het eerder genoemde rapport van juli 2018 terecht opmerkt. Een ferm verbod op giften bijvoorbeeld heeft weinig zin als het ontvangen van honoraria, in de praktijk een aantrekkelijke bijverdienste voor veel leden, onbeperkt is toegestaan. Een ernstig knelpunt vormt bovendien de handhaving van de gedragscode. In het EP kan een integriteitscommissie weliswaar klachten onderzoeken, maar alleen de voorzitter van het EP kan disciplinaire maatregelen treffen. En deze heeft kennelijk zo zijn eigen belang (herverkiezing?) om niet in te grijpen. Tot nu toe heeft de voorzitter van het EP nog geen enkele keer een maatregel opgelegd, hoewel diverse rapporten over (ernstige) schendingen van de gedragscode aan hem werden voorgelegd.

Ook op dit punt is het onbegrijpelijk dat het EP vasthoudt aan zo’n gebrekkige constructie. De ervaring in andere westerse parlementen heeft de afgelopen decennia geleerd dat in een effectief systeem de handhaving van gedragsregels niet berust bij een parlementsvoorzitter, maar bij een onafhankelijke klachteninstantie in samenwerking met een integriteitscommissie in het parlement.⁸

In zijn rapport kaart Transparency International in het bijzonder het verschijnsel van betaalde nevenfuncties aan van leden van het EP, en vermeldt daarbij een lijst van uitschieters, zoals de Belgische oud-premier Verhofstadt, die de lopende zittingstermijn van het EP (sinds 2015) anderhalf miljoen euro bijverdiende als directeur van een investeringsmaatschappij en met honoraria voor spreekbeurten. De lijst grootverdieners is indrukwekkend. Het overzicht van nevenfuncties van leden van het EP illustreert goed welke problemen van belangenverstrengeling hier spelen. Leden van het EP vervullen weliswaar niet direct een nevenfunctie als lobbyist bij een bedrijf, en evenmin blijkt eruit dat ze geld aannemen om bepaalde handelingen te verrichten in het EP. Maar zij vervullen allerlei ruim betaalde nevenfuncties als consultant, directeur, advocaat, zelfstandig adviseur voor bedrijven die belangen hebben bij besluitvorming in het EP. Op deze wijze is het risico groot dat leden van het EP indirect beïnvloed worden in de uitoefening van hun mandaat, dat zij zich laten leiden door financiële belangen, die voortvloeien uit verplichtingen ten opzichte van derden, namelijk de bedrijven waarvoor ze hun goedbetaalde nevenwerkzaamheden verrichten. De schijn van belangenverstrengeling raakt een aanzienlijk aantal leden van het EP.

Transparency International hekelt in zijn rapport terecht deze praktijk van betaalde nevenfuncties van leden van het EP. Ook hier geldt dat andere ‘gewone’ parlementen vergelijkbare ervaringen hebben opgedaan met dergelijke vormen van indirecte belangenverstrengeling. Het Amerikaans Congres bijvoorbeeld kent een rijk corruptieverleden en heeft in het verleden eveneens de nodige excessen op het gebied van betaalde nevenfuncties en honoraria meegemaakt, maar uiteindelijk strenge maatregelen getroffen door nevenwerkzaamheden, zoals hiervoor bedoeld, en het ontvangen van honoraria grotendeels te verbieden. Het is mede gelet op de rapportage van Transparancy International gewenst dat het EP zich nadrukkelijk bezint op de vraag of een verbod op bepaalde (ruim bezoldigde) nevenfuncties bij of activiteiten voor bedrijven/instellingen die direct/indirect belang hebben bij besluitvorming in het EP noodzakelijk is. Evenzeer ligt een algemeen verbod (behoudens uitzondering met goedkeuring van een integriteitscommissie) op het aanvaarden van honoraria in de rede.

Kortom, het gaat niet goed met het EP op deze dossiers. Bedacht moet worden dat een parlement met een matige reputatie op het punt van integriteit niet het gezag en vertrouwen bij burgers zal kunnen verwerven dat nodig is om goed te kunnen functioneren. Zo’n parlement stelt zelf op termijn zijn bestaansrecht ter discussie.

Prof. mr. P.P.T. Bovend’Eert is hoogleraar staatsrecht aan de Radboud Universiteit Nijmegen.

1. Zie Europa Nu, ‘Europees parlement weigert transparantie over onkostenvergoeding’, 3 juli 2018, www.europanu.nl
2. Zie ‘the MEPs project’, https://meps.bivol.bg/.
3. Transparency International, Moonlighting in Brussels, Side jobs and ethics concerns at the European Parliament, https://transparency.eu/wp-content/uploads/2018/07/TIEU-Moonlighting-in-Brussels-MEP-incomes.pdf.
4. Judgment of the General Court (fifth Chamber, Extended Composition) 25 september 2018, Cases T-639/15 to T-666/15 and T-94/16.
5. Tevens geldt een aanspraak op een pensioenuitkering.
6. Zie Europa NU, ‘Beloning Europarlementariërs’, 7 oktober 2018. Er zijn nog andere faciliteiten die hier verder buiten beschouwing blijven, zoals vergoeding van een ziektekostenverzekering, opleidingskosten en vergoeding van bepaalde representatiekosten. 
7. P.P.T. Bovend’Eert, ‘Publieke functie en publiek vertrouwen: integriteitsregels voor leden van het parlement. Vier parlementen vergeleken’, TvCR 2018, p. 4 e.v. 
8. Group of States against Corruption (Council of Europe), Members of Parliament, Judges and Prosecutors, 4th evaluation round, Conclusions and Trends, October 2017; Bovend’Eert 2018.