Niet alleen het virus is dynamisch. Dat geldt in zekere zin ook voor de noodzakelijke maatregelen. Het gevoel de wetgeving niet bij te kunnen houden deed me op zoek gaan naar een overkoepelend plaatje. Weg van details en individuele maatregelen. Zicht krijgen op onderliggende patronen. Patronen in de ter legitimatie gebezigde argumenten. Maar ook de politiek institutionele garanties bij het inperken van fundamentele rechten. En een ‘corona-afdronk’ van de voor een democratie zo wezenlijke parlementaire controle- en correctiemechanismen.
Nu het virus mogelijk onder ons zal blijven, dient de overheid zich met een strategie op de langdurige dynamiek van niet alleen virus en ziekte maar ook maatschappelijke effecten voor te bereiden. Dat kan door te denken vanuit mogelijke scenario’s.1 Vier redenen om bovengenoemd plaatje daarbij te betrekken.
Als eerste dit relatief kleinere punt: er zijn coronamaatregelen met een verplichtend karakter, maar ook die slechts een advies inhouden. Wat toont de optelsom van de tot nu toe genomen maatregelen? In het bijzonder in de consistentie van de overwegingen ter legitimatie van de keuze voor een van beide. Zeker wanneer het virus blijvend in de samenleving aanwezig is en voorkomen moet worden dat de pandemie telkens weer – in voor de zorg onbeheersbare proporties – opvlamt, is een discussie over hoe verplichtende maatregelen zich verhouden tot andersoortige interventies gewenst. Al was het maar omdat de uitdagingen rondom handhaving nogal verschillend zijn.
Ten tweede: op basis van welke criteria kunnen we – al naar gelang de ontwikkeling van de pandemie – in juridische zin op- of afschalen? Waar liggen prioriteiten en op basis van welke overwegingen worden die bepaald? In haar recente VAR-preadvies bepleitte Korzelius om nog voordat van een crisis sprake is te debatteren over strategische denkkaders en de informatie en afwegingen die doorslaggevend zullen zijn bij het gebruik van bevoegdheden. Haar aanbeveling betreft de te nemen maatregelen. In een Coronastrategie voor de langere termijn gaat het om de noodzaak en tijdigheid van een debat over de dynamiek van op- en afschalen (volgordelijkheid van maatregelen).
Dan een meer fundamentele derde kwestie: welke omstandigheden rechtvaardigen een ministeriële regeling voor beperkende maatregelen en wanneer is een AMvB aan de orde? Als uitgangspunt heeft ons parlement geen betrokkenheid bij de eerstgenoemde. Juist daarom worden ingrijpende bevoegdheden, zeker waar het fundamentele rechten betreft, niet via deze route afgekondigd. Toch, alhoewel ongebruikelijk en vergaand, snel en slagvaardig handelen kan tot een ministeriële regeling noodzaken. Om desalniettemin recht te doen aan een zekere democratische legitimatie kent de Tijdelijke wet maatregelen COVID-19 (Twm) een constitutionele noviteit:2 een ministeriële regeling passeert nu verplicht het parlement (overigens niet de Eerste Kamer) en de Tweede Kamer heeft een vetorecht (binnen een week!), maar kan geen amendementen indienen. Kortom, het parlement heeft een zekere invloed als de regering opteert voor een ministeriële regeling. Maar deze is beperkter dan bij een AMvB. Nu de COVID-19 endemisch lijkt te worden dienen in feite ook de voor een democratie zo wezenlijke parlementaire controle- en correctiemechanismen in ere te worden hersteld. Immers de overheid mag zich steeds minder overvallen voelen en de verwijzing naar ‘snel en slagvaardig’ handelen wordt een afkalvend legitimerend argument bij de keuze voor een ministeriële regeling.
Mijn vierde punt ligt in het verlengde van het voorgaande en hier leg ik een bruggetje naar het interview in dit nummer met Ernst Hirsch Ballin. Welke democratische procedures hebben, nu de crisis langdurig aanhoudt, te gelden voor de inperking van fundamentele rechten? Alhoewel hij zelf niet de verbinding maakt met de pandemie lees ik zijn pleidooi – om ook aandacht te hebben voor wat hij noemt, het constitutionele procesrecht – wel in dit licht. Kort gezegd: procedures als garantie voor fundamentele rechten. In zijn woorden: zoals al het procesrecht heeft het constitutionele procesrecht ‘ten doel tot inhoudelijk deugdelijke beoordelingen te komen, dus wat wetgeving en beleid betreft met inachtneming van de maatstaven van de rechtsstaat, de rechten van de mens’. Het voorgaande is relevant nu het demissionaire kabinet een Coronastrategie voor de langere termijn aankondigde. Behalve overwegingen en keuzes inzake gezondheidszorg en economie, valt te hopen dat ook de democratische constitutionele processen worden meegenomen. Om het concreet te maken: de vier kwesties illustreren dat we in democratische zin tijdens de acute fase van een crisis redelijk goed met het instrumentarium van de Wpg uit de voeten kunnen. Maar de regeling is niet geschreven voor een langdurige crisis. De factor ‘tijd’, en zeker het verstrijken van de tijd, is wezenlijk tijdens en voor de aanpak van een crisis. Maar tijd is evenzeer een constitutioneel relevante factor, zo gaf mede-interviewer Maurice Adams mij onlangs mee. De pandemie is voorbij de acute fase, en dan kun je niet vanzelfsprekend meer wegkomen met juridische lapmiddelen. Afschalen naar normaal is vooralsnog niet aan de orde. Maar paradoxaal genoeg moeten we juist daarom wel terug naar het ‘normaal’ wat betreft randvoorwaarden en procedures bij het beperken van fundamentele rechten. Kortom, terug naar procedures die steunen op het EVRM (beperkingen: bij wet, legitiem doel, en nodig in een democratische samenleving). Vorig jaar december al werd de Wpg aangepast met de keuze voor het EVRM-kader (zie art. 58 lid 2 Wpg). Laat ‘terug naar het vertrouwde constitutionele kader’ ook het ankerpunt voor de op te stellen Coronastrategie zijn.
Afbeelding van cocoparisienne via Pixabay
- Zie het WRR-KNAW-advies met vijf scenario’s: www.wrr.nl/publicaties/publicaties/ 2021/09/02/navigeren-en-anticiperen-in-onzekere-tijden
- De vice-president RvS spreekt in zijn brief van 22 oktober 2020 (p. 12) van ‘een nieuwe vorm van parlementaire betrokkenheid’.
