Implementatie Asiel- en migratiepact

Wetsvoorstel (17-12-2025) tot wijziging van de Vreemdelingenwet 2000 en enkele andere wetten in verband met de uitvoering en implementatie van het EU-Asiel- en migratiepact 2026 (Uitvoerings- en implementatiewet Asiel- en migratiepact 2026)

—Met het wetsvoorstel geeft de regering uitvoering aan het EU Asiel- en migratiepact dat in juni 2026 van toepassing wordt. De memorie van toelichting bevat 314 pagina’s en kan in dit bestek niet uitputtend worden weergegeven. Een belangrijke wijziging is dat regelingen die voorheen waren neergelegd in een richtlijn, nu zijn opgenomen in een verordening en zonder tussenkomst van de nationale wetgever direct toepasselijk zijn in de Nederlandse rechtsorde. Veel bestaande nationale bepalingen, waarmee richtlijnen werden omgezet moeten daarom worden geschrapt. Tegelijkertijd bevatten de verordeningen open normen en lidstaatopties die op nationaal niveaumoeten worden ingevuld. Met onderhavig wetsvoorstel beoogt de regering de benodigde uitvoering te geven. Meer specifiek heeft het betrekking op:

de Kwalificatieverordening (over de voorwaarden voor internationale bescherming en daaraan verbonden rechten);
de Procedureverordening (over de asielprocedure), de Asiel- en Migratiebeheerverordening (verdeling verantwoordelijkheid voor asielaanvragen over de lidstaten van de EU);
de herschikte Opvangrichtlijn (eisen aan de opvang asielzoekers);
de Screeningverordening (over de screening van vreemdelingen op het grondgebied van de EU), en
de Eurodacverordening (over het Eurodacsysteem waarin gegevens van vreemdelingen worden verzameld). Drie verordeningen uit het Asiel- en migratiepact behoeven volgens de regering geen uitvoeringswetgeving. Dat betreft de Uniekaderverordening (over hervestiging en toelating op humanitaire gronden), de Verordening consistentiewijzigingen (met betrekking tot screening) en de Crisis- en overmachtsverordening. Een laatste verordening – de Terugkeergrensprocedureverordening – kan volgens de regering buiten toepassing worden gelaten op grond van het nationale recht.

Bij de invulling van de facultatieve nationale ruimte die het Asiel- en migratiepact biedt kiest de regering ervoor om aan te sluiten bij de maatregelen die ook onderdeel uitmaken van de Asielnoodmaatregelenwet en de Wet invoering tweestatusstelsel. Deze wetsvoorstellen zijn inmiddels aangenomen door de Tweede Kamer en in behandeling bij de Eerste Kamer. Indien deze wetsvoorstellen daar worden aanvaard en werking zijn getreden zullen zij volgens de toelichting op onderhavig wetsvoorstel werking hebben tot aan het toepasselijk worden van het Asiel- en migratiepact op 12 juni 2026. Er zijn verschillende onderwerpen die zowel worden geregeld in de wetsvoorstellen voor de Asielnoodmaatregelenwet en de Wet invoering tweestatusstelsel als in het onderhavige wetsvoorstel. Daarbij gaat het om de invoering van een tweestatusstelsel, de aanscherping van de voorwaarden voor nareis, het afschaffen van de voornemenprocedure in de asielprocedure, het afschaffen van de verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd, het verkorten van de geldigheidsduur van de asielvergunning van vijf naar drie jaar en een efficiëntere behandeling van (herhaalde) asielaanvragen. Per brief (Kamerstukken I, 36871, A) zijn twee transponeringstabellen aangeboden waarmee de verhouding van het wetsvoorstel tot de voorstellen voor de Wet invoering tweestatusstelsel en de Asielnoodmaatregelenwet inzichtelijk wordt gemaakt.

Al dan niet dwingende keuzes

De regering maakt in het wetsvoorstel op verschillende punten keuzes die volgens het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State niet dwingend uit de verordeningen en richtlijn volgen, maar waarvoor het Asiel- en migratierecht wel ruimte laat. Daarbij gaat het in een aantal gevallen om keuzes die tot aanvullende uitvoeringslasten (kunnen) leiden. Dit geldt in het bijzonder voor de voorgestelde invoering van het tweestatusstelsel, het verkorten van de geldigheidsduur van de verblijfstitel en het afschaffen van de verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd. De Afdeling wijst erop dat dit tot een verzwaring van de werklast van de IND en de rechtspraak zal leiden. Daarmee wordt, aldus de Afdeling, niet voldaan aan het uitgangspunt dat bij de implementatie en uitvoering van Europese verordeningen en richtlijnen geen extra nationaal beleid wordt meegenomen. De regering persisteert echter met als argument dat met onderhavig wetsvoorstel, aangevuld met meerdere beleidsmaatregelen, Nederland zal gaan behoren tot de strengste lidstaten als het gaat om asieltoelating, een streven van het huidige, demissionaire, kabinet.

Delegatie

De regering kiest er verder voor om een deel van de uitvoering en implementatie van het Asiel- en migratiepact niet te regelen op het niveau van een wet in formele zin, maar op een lager niveau van regelgeving. Hiertoe is in het een groot aantal nieuwe delegatiebepalingen opgenomen die het mogelijk maken om bepaalde onderwerpen op het niveau van een amvb of bij ministeriële regeling te regelen. De Afdeling is hier kritisch op en wijst op het primaat van de wetgever zeker bij onderwerpen als nareisvoorwaarden, juridische counseling en aanwijzing van bevoegdheden onder de EU‑verordeningen. Daarop zijn sommige onderwerpen alsnog naar wetsniveau getild (o.a. het onafhankelijk toezichtmechanisme en de rol van de KMar bij screening).

Onmiddellijke werking

Het wetsvoorstel krijgt grotendeels onmiddellijke werking vanaf het moment van inwerkingtreding. Dit betekent dat de nieuwe regels direct toepasselijk zijn op lopende asielprocedures. De regering geeft hiervoor als reden dat ook het Asiel- en migratiepact grotendeels onmiddellijke werking heeft, en dus met ingang van het toepasselijk worden ervan meteen moet worden nageleefd. Bij niet-dwingende nationale keuzes staat het Unierecht er daarentegen niet aan in de weg om af te wijken van het uitgangspunt van onmiddellijke werking. In een aantal gevallen maakt de regering gebruik van deze ruimte. Zo kiest zij ervoor om al bestaande verblijfsvergunningen asiel voor onbepaalde tijd in stand te laten en asielzoekers die al een voornemen hebben gekregen, de kans te geven daarop te reageren. Ook zorgt het wetsvoorstel ervoor dat de verkorte termijnen waarbinnen de bestuursrechter moet toetsen of een vrijheidsbeperkende maatregel rechtmatig is, alleen gelden voor bewaringsmaatregelen die zijn opgelegd na inwerkingtreding van de desbetreffende bepalingen uit het wetsvoorstel. De Afdeling merkt op dat het wetsvoorstel hiernaast nog meer nationale keuzes bevat die niet dwingend uit het Unierecht voortvloeien en waarbij de regering dus zelf kan kiezen voor het al dan niet toekennen van onmiddellijke werking. Dit geldt in ieder geval voor de afschaffing van de voornemenprocedure en voor de aangescherpte voorwaarden voor nareis. Daarnaast vloeien ook de afschaffing van de verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd en de invoering van het tweestatusstelsel niet dwingend voort uit het Unierecht. De regering persisteert ook hier met als redengeving de wens om van Nederland de lidstaat met het strengste asielbeleid te maken.

Verordeningen

Onderstaand wordt het wetsvoorstel slechts globaal besproken voor zover het de implementatie van de Kwalificatie- en de Procedureverordening betreft. De overige verordeningen blijven buiten beschouwing.

Kwalificatieverordening

De Kwalificatieverordening regelt wanneer een vreemdeling de vluchtelingenstatus of de subsidiaire beschermingsstatus moet krijgen en welke rechten aan die statussen zijn verbonden.

Verblijfsvergunning onbepaalde tijd

De regering leest in de Kwalificatieverordening een verplichting om geen verblijfsvergunningen asiel voor onbepaalde tijd meer te verlenen. Naar huidig recht wordt een verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd verleend als een asielgerechtigde vijf jaar rechtmatig in Nederland heeft verbleven en heeft voldaan aan het inburgeringsvereiste. Volgens de regering is het verlenen van zo’n verblijfsvergunning onder de Kwalificatieverordening niet meer mogelijk. Volgens de Afdeling is dat niet juist. De Kwalificatieverordening laat wel toe dat nationaal wordt bepaald of asielgerechtigden na verloop van tijd een sterkere verblijfstitel krijgen, één die niet langer afhankelijk is van het voortduren van de internationale beschermingsstatus. De regering ziet dat anders. Aan de overgebleven verblijfsvergunning asiel, die dus kan worden ingetrokken wanneer er geen noodzaak meer bestaat aan internationale bescherming, zal geen geldigheidsduur meer worden verbonden. Maar aan de verblijfstitel – de aan de vergunning verbonden machtiging om in Nederland te verblijven – wordt in het wetsvoorstel wel een geldigheidsduur verbonden.

Invoering tweestatusstelsel

De Afdeling merkt op dat het onderscheid tussen vluchtelingen en subsidiair beschermden ook naar huidig Nederlands recht al wordt gemaakt. De reden waarom toch van een éénstatusstelsel wordt gesproken, is dat het voor vreemdelingen niet uitmaakt welke precieze internationale beschermingsstatus zij verkrijgen omdat er dezelfde rechten uit voortvloeien. Die gelijkstelling blijft volgens de Afdeling, anders dan de regering impliceert, onder de Kwalificatieverordening mogelijk. De eigenlijke reden waarom het wetsvoorstel een tweestatusstelsel introduceert, is er dan ook in gelegen dat daarmee een onderscheid kan worden gemaakt tussen de aan beide statussen verbonden rechten. Volgens de regering is er echter onder de Kwalificatieverordening geen ruimte meer om één uniforme asielvergunning te verlenen waarbij het uiteindelijk niet uitmaakt welke precieze internationale beschermingsstatus de vreemdeling verkrijgt. Deze flexibele invulling was tot dusver mogelijk omdat de Kwalificatierichtlijn het de lidstaten toestond gunstigere regels vast te stellen voor het bepalen wie voor welke status in aanmerking kwam en ter bepaling van de inhoud van de internationale bescherming. Deze ruimte verdwijnt volgens de regering onder het regime van de Kwalificatieverordening.

Nareis

Het wetsvoorstel introduceert, net als het wetsvoorstel tweestatusstel, een onderscheid tussen vluchtelingen en subsidiair beschermden met betrekking tot het recht op gezinshereniging. Aan de nareis van gezinsleden van subsidiair beschermden worden extra voorwaarden gesteld en alleen het ‘kerngezin’ kan nareizen. De Afdeling verwijst naar de inzake het eerdere wetsvoorstel gemaakte bedenkingen en de regering herhaalt haar destijds gemaakte argumenten om te persisteren.

Procedureverordening

De Procedureverordening bevat bepalingen over de inrichting van een gemeenschappelijke asielprocedure, met het doel de procedurele regelingen van de lidstaten te stroomlijnen, te vereenvoudigen en te harmoniseren. Hiertoe regelt de Procedureverordening de verschillende stappen van de asielprocedure, waaronder het doen van een verzoek en de registratie, indiening, behandeling en afdoening daarvan. De verordening schrijft daarnaast voor welke rechten en plichten verzoekers tijdens deze stappen hebben, zoals het recht op een persoonlijk onderhoud en het recht op kosteloze juridische counseling. Ook bevat de verordening regels over de procedure voor de intrekking van internationale bescherming en de beroepsprocedure, en wordt in bepaalde situaties een versnelde behandeling of toepassing van de asielgrensprocedure voorgeschreven. Ter implementatie van de Procedureverordening worden met het wetsvoorstel de procedurele regels die voortaan rechtstreeks uit de Procedureverordening volgen uit de nationale regelgeving geschrapt. Ook kiest de regering ervoor om aanvullende nationale procedurestappen die op dit moment onderdeel uitmaken van de asielprocedure maar niet zijn verplicht op grond van de Procedureverordening, zoals de voornemenprocedure, te laten vervallen. In het wetsvoorstel wordt daarnaast invulling gegeven aan een aantal procedureregels die op grond van de Procedureverordening op nationaal niveau dienen te worden vastgelegd, zoals de beslistermijnen.

Juridische counseling

Op grond van de Procedureverordening hebben vreemdelingen die een verzoek om internationale bescherming indienen tijdens de administratieve fase van de asielprocedure recht op kosteloze juridische counseling. Deze counseling moet worden geboden door juridische counselors, die krachtens het nationale recht zijn erkend of toegelaten om de verzoekers counseling te verstrekken, dan wel door niet-gouvernementele organisaties die krachtens het nationale recht zijn geaccrediteerd om juridische diensten of vertegenwoordiging aan verzoekers te bieden. In het wetsvoorstel is een delegatiegrondslag opgenomen voor de Minister van Asiel en Migratie om bij ministeriële regeling regels te stellen over de erkenning of toelating van juridisch adviseurs of andere counselors. De Afdeling vindt het, gelet op de belangrijke rol die in de Procedureverordening aan de juridische counselor wordt toegedicht, wenselijk dat de regeling van de juridische counseling op hoofdlijnen op wettelijk niveau wordt vastgelegd. De regering blijft ter zake van de juridische counseling echter bij haar standpunt de nadere uitwerking op het niveau van ministeriële regeling te beleggen.

Beroepstermijn

Op grond van de Procedureverordening dienen de lidstaten in hun nationale recht vast te stellen binnen welke termijn verzoekers beroep dienen in te stellen tegen een beslissing op hun verzoek op internationale bescherming, een beslissing tot intrekking van internationale bescherming en een terugkeerbesluit. Wanneer een verzoek is afgewezen als niet-ontvankelijk, of wanneer het impliciet is ingetrokken of (kennelijk) ongegrond is, dient de termijn minimaal vijf dagen en maximaal tien dagen te zijn. In de overige gevallen dient de beroepstermijn minimaal twee weken en maximaal één maand te zijn. Hiertoe wordt in het wetsvoorstel geregeld dat de beroepstermijn één week bedraagt in de hiervoor beschreven situaties. De beroepstermijn bedraagt twee weken indien de subsidiaire beschermingsstatus is toegekend (in plaats van de vluchtelingenstatus), de aanvraag is afgewezen als ongegrond of de internationale beschermingsstatus is ingetrokken. De huidige termijn voor het indienen van beroep indien de aanvraag is afgewezen als ongegrond of de internationale beschermingsstatus is ingetrokken, bedraagt vier weken. Dit betekent dat de beroepstermijn in deze situaties met het wetsvoorstel wordt gehalveerd.