Als vertrekpunt voor haar werkzaamheden heeft de staatscommissie de volgende centrale vraag geformuleerd: in hoeverre is ons parlementaire stelsel in staat om in een veranderende maatschappelijke omgeving adequaat te blijven functioneren om daarmee fundamentele democratische waarden tot uitdrukking te brengen?

In de probleemverkenning wordt verslag gedaan van de opdracht- en probleemverkennende fase van het werk van de staatscommissie. In deze fase heeft de staatscommissie haar opdracht via drie verschillende invalshoeken benaderd: via een eerste analyse van de sterke en zwakke punten van het huidige Nederlandse parlementair stelsel, via een beschrijving van de ontwikkeling van het stelsel in de afgelopen twee eeuwen en via een inventarisatie van relevante maatschappelijke en andere ontwikkelingen. Elke invalshoek heeft geleid tot een aantal aandachtspunten voor de volgende fase van het werk van de commissie, de verkenning van oplossingsrichtingen. Deze aandachtspunten zijn samengebracht in zes thema’s voor het vervolg.

Parlementair stelsel

In een inleidend hoofdstuk beschrijft de staatscommissie wat zij essentieel vindt bij de interpretatie en uitvoering van haar opdracht: de democratische waarden die voor het parlementair stelsel uitgangspunt zijn en de inbedding van de democratie in onze rechtsstaat. Vervolgens beschrijft de commissie meer precies wat zij verstaat onder het parlementair stelsel.

Het Nederlandse parlementair stelsel heeft naar het oordeel van de staatscommissie vier verschijningsvormen: 

a. Het parlementair stelsel: de basis van de parlementaire democratie.
Het parlement is primair een volksvertegenwoordiging. Het principe van representatie is de belangrijkste legitimerende voorwaarde van de parlementaire democratie. De commissie zal daarom aandacht besteden aan de wijze van verkiezing van de leden van de Tweede en de Eerste Kamer (het kiesstelsel), aan de samenstelling van beide Kamers (denk aan inhoudelijke, demografische en sociale vertegenwoordiging), aan de pluriformiteit, aan de interne kandidaatstelling door politieke partijen en aan directe vormen van betrokkenheid van burgers bij het parlementaire werk.

b. Het parlementair stelsel: het nationale parlement en zijn domein.
De staatscommissie legt de nadruk op het nationale parlement, maar zal daarbij ook aandacht besteden aan de relatie met de democratische instituties op Europees en op decentraal niveau. Dat betekent dus aandacht voor de effecten van Europese integratie en van decentralisaties op het domein van het nationale parlement en, in het verlengde daarvan, zijn functioneren.

c. Het parlementair stelsel: de verhouding regering-parlement.
De staatscommissie zal zich bezinnen op de relatie van beide Kamers tot de regering. Denk hierbij aan elementen als de (onder)scheiding der machten (trias politica), checks and balances, monisme en dualisme, de periode van regeringsvorming/kabinetsformatie (de machtsvorming), de rol van regeerakkoorden en het parlement als arena voor het politieke bedrijf tussen coalitie en oppositie.

d. Het parlementair stelsel: een tweekamerstelsel.
De staatscommissie zal zich bezinnen op de taken en het functioneren van zowel de Tweede Kamer als de Eerste Kamer. Medewetgeving en controle van de regering zijn belangrijke taken van de Tweede en Eerste Kamer; representatie een cruciale legitimerende voorwaarde. De staatscommissie zal zich daarnaast richten op aspecten als fractievorming en fragmentatie, ondersteuning, de onderlinge verhoudingen (wat te doen bij onderlinge conflicten tussen beide kamers) en de pro’s en contra’s van een tweekamerstelsel.

Zwakke punten

Op grond van deze analysen springen drie belangrijke zwakke punten van het parlementair stelsel in het oog. Ten eerste is er een inherente onvolkomenheid in de representatieve democratie dat het altijd mogelijk is dat in het parlement ingrijpende besluiten worden genomen waarvoor onder de bevolking geen meerderheid bestaat. Zo kunnen op specifieke onderwerpen discrepanties ontstaan tussen de politieke besluitvorming en de opvattingen van de meerderheid van de bevolking. Deze discrepanties worden problematischer naarmate deze thema’s belangrijker en polariserender worden.

Een tweede punt dat de staatscommissie als een belangrijk probleem ziet is de periode van de kabinetsformatie. Zowel uit staatsrechtelijk als vanuit het perspectief van de kiezer gezien is dit een black box. Nadat de stemmen zijn geteld is het maar afwachten welke coalitie er wordt gevormd en hoe lang de formatie gaat duren. De kiezers hebben geen invloed op dit proces en moet het maar doen met de uitkomst. Recente ontwikkelingen als het verdwijnen relatief grote partijen, grotere kiezersvolatiliteit, complexere coalitievorming en uiteenlopende politieke krachtsverhoudingen in beide Kamers zetten de typisch Nederlandse manier van politieke besluitvorming onder druk.

Een derde problematisch punt betreft het ontbreken van een duidelijke en algemeen aanvaarde rolverdeling tussen beide Kamers. De staatscommissie acht het van groot belang dat wordt nagedacht over de rol die de beide Kamers zouden moeten spelen, in de verwachting dat het vaker zal voorkomen dat de politieke samenstelling van de Kamers (sterk) verschilt, terwijl een procedure voor geschilbeslechting eigenlijk niet bestaat. Hierbij moet de aandacht niet alleen uitgaan naar de staatsrechtelijke inrichting van het stelsel maar ook naar de politieke gewoontes en gebruiken die de dagelijkse praktijk voor een belangrijk deel bepalen.

Voorlopige conclusies

De commissie schetst vervolgens een beeld van de historische ontwikkeling van ons parlementair stelsel en van dat stelsel in een veranderende maatschappelijke omgeving. Daaruit worden de volgende voorlopige conclusies getrokken.

In de loop van de afgelopen eeuwen hebben parlementarisering en democratisering het parlementair stelsel ontegenzeggelijk versterkt. Anderzijds hebben het functieverlies van politieke partijen, de domeinverkleining van de nationale overheid en de sterkere positie van de regering in relatie tot het parlement die positie de afgelopen decennia ook weer verzwakt. De domeinverkleining en daarmee verminderde macht van de nationale overheid heeft in verschillende opzichten invloed op de werking van het parlementair stelsel. Op verschillende onderdelen zijn hier belangrijke democratische waarden in het geding - denk aan het gelijkheidsbeginsel bij de decentralisaties en aan het democratisch tekort van Europa.

Er is een inherente onvolkomenheid in de representatieve democratie zodanig dat het altijd mogelijk is dat in het parlement ingrijpende besluiten worden genomen waarvoor onder de bevolking geen meerderheid bestaat. Door coalitievorming kan dit verschijnsel nog worden versterkt. Zo kunnen op specifieke onderwerpen discrepanties ontstaan in de vertegenwoordiging van de bevolking in het parlement. Deze discrepanties worden problematischer naarmate deze thema’s belangrijker en polariserender worden geacht door de burgers.

De periode van de kabinetsformatie is zowel staatsrechtelijk als vanuit het perspectief van de kiezer gezien een black box. Nadat de stemmen zijn geteld is het afwachten welke coalitie er wordt gevormd en hoe lang de formatie gaat duren. De kiezers hebben geen invloed op dit proces en moeten de uitkomst maar afwachten.

Problematisch is het ontbreken van een algemeen aanvaarde rolverdeling tussen beide Kamers. Een procedure van geschilbeslechting ontbreekt.

De democratie kan rekenen op brede steun onder de bevolking. Er zijn geen aanwijzingen voor een legitimiteitscrisis van het parlementair stelsel. De staatscommissie stelt echter vast dat de maatschappelijke onvrede bij met name achterblijvende groepen waarbij sprake is van een stapeling van achterstanden ook tot uiting komt in politiek wantrouwen. Via het strikt evenredige kiesstelsel heeft deze onvrede sinds het begin van deze eeuw een grotere stem gekregen in het politieke systeem. Maar er zijn ook mensen die niet (meer) gaan stemmen. De staatscommissie wil nagaan of met aanpassingen en/of aanvullingen van het parlementair stelsel de effecten van de doorwerking van die onvrede in het politieke stelsel tegen zijn te gaan.

Ook de digitalisering heeft grote invloed op de (toekomstige) werking van het parlementair stelsel. Het gebruik van big data en microtargeting in verkiezingscampagnes en de mogelijkheid dat democratische instituties worden gehackt maken dat fundamentele democratische waarden in het geding kunnen komen. Hier gaat het primair om het waarborgen van een gelijk speelveld voor politieke partijen, het belang van een open en eerlijk verkiezingsproces waarbij kiezers worden geïnformeerd, bewust hun eigen keuze kunnen maken en vertrouwen hebben in het proces.

Tot slot kan de staatscommissie niet om de veranderde relatie tussen kiezers en gekozenen heen. Ledenaantallen van politieke partijen zijn historisch laag en kiezers wisselen vaker van partij. Een substantiële groep kiezers herkent zich niet in de gekozen vertegenwoordigers en voelt zich niet vertegenwoordigd. Hoe staat het met de kwaliteit van de representatie, het funderend beginsel in de parlementaire democratie? In dit verband is de (toekomstige) rol van politieke partijen bij ideeënvorming, rekrutering, selectie en kandidaatstelling essentieel.

Zes thema’s

De staatscommissie werkt deze voorlopige conclusies uit naar een zestal thema’s dat zij in de volgende fase van haar werkzaamheden nader wil onderzoeken en bespreken. Bij elk van de thema’s geldt dat er sprake is van een urgent vraagstuk waarbij componenten van het parlementair stelsel mogelijk vatbaar zijn voor hervorming.

1. Volksvertegenwoordigers en representatie
Binnen dit thema springen een drietal problemen in het oog:
a. Er is een inherente onvolkomenheid van de representatieve democratie in die zin dat politieke meerderheden kunnen worden gecreëerd over bepaalde vraagstukken, die niet altijd corresponderen met meerderheden onder de bevolking.
b. Qua samenstelling (demografisch, sociaal) vormt het Nederlandse parlement geen afspiegeling van het electoraat. Steeds meer worden kamerleden gerekruteerd uit het zg. fractiecomplex, dat wil zeggen de ondersteuning van kamerfracties en individuele kamerleden. De hogere ‘omloopsnelheid’ van Kamerleden past in het tijdsbeeld maar draagt niet bij aan de kwaliteit van het Kamerwerk.
c. De kwaliteit van de representatie is ook in het geding doordat bepaalde bevolkingsgroepen zich in hun belangen en opvattingen onvoldoende vertegenwoordigd weten (en dat soms ook zijn).
De staatscommissie constateert dat deze vraagstukken voor een aanzienlijk deel direct voortvloeien uit maatschappelijke verhoudingen. Hervormingen op dat vlak zijn per definitie niet eenvoudig te bewerkstelligen

2. Functieverlies politieke partijen
Politieke partijen verbinden de samenleving met de politiek maar lijden aan functieverlies. Ze hebben nog maar weinig leden (2,3% van de kiesgerechtigde bevolking) en moeten uit die leden dan geschikte kandidaten zoeken. Ook waar het de agendering en de afweging van inhoudelijke thema’s betreft is de rol van partijen als gevolg van tal van maatschappelijke ontwikkelingen onmiskenbaar kleiner geworden

3. Kabinetsformatie en kiesstelsel
De vraag is gewettigd waar stelselmatig de juiste balans tussen enerzijds het streven naar een grote mate van evenredigheid en anderzijds het beïnvloeden van de kabinetsformatie is gelegen. De staatscommissie wil niet alleen kijken naar de klassieke staatsrechtelijke hervormingen van het formele stelsel (kiesstelsel, directe verkiezing van de minister-president en formateur), maar ook naar andere, niet of minder onderzochte, opties. Naast aanpassingen in het systeem verdient ook de politieke cultuur hier aandacht.

4. Weerbare democratie
Er kunnen maatschappelijke en politieke krachten in de samenleving ontstaan die het systeem niet alleen uit balans brengen, maar zelfs ontwrichten of proberen te vernietigen. Dat doet de vraag rijzen welke maatregelen daartegen kunnen worden genomen. Ook hier zal de staatscommissie verschillende mogelijkheden nader verkennen.

5. Domeinverkleining nationale overheid: Europese integratie en decentralisaties
De afgelopen decennia is het domein van de nationale overheid en daarmee van het nationale parlement verkleind als gevolg van het afstoten van taken, deels door decentralisaties naar gemeenten en provincies, verzelfstandigingen en privatiseringen, en deels door overdracht aan de EU.

6. Tweekamerstelsel, referendum en constitutionele toets
Als gevolg van de toegenomen beweeglijkheid van de kiezers zijn politieke meerderheden voor het kabinet in beide kamers niet meer vanzelfsprekend. Een kabinet kan wel beschikken over een meerderheid in de Tweede Kamer, maar niet in de Eerste Kamer. Als gevolg hiervan worden in de Tweede Kamer (tijdelijke) coalities gevormd om een meerderheid in de Eerste Kamer veilig te stellen. De vraag is of dit een wenselijke gang van zaken is en, zo dat niet het geval is, welke remedies hiervoor aangewezen zijn.

Vervolg

De staatscommissie zal de bovengenoemde zes thema’s verder gaan onderzoeken en bespreken. Belangrijk voor de commissie hierbij is de notie dat er een wisselwerking bestaat tussen institutionele vormgeving en politieke cultuur. Institutionele veranderingen alleen zullen niet in alle gevallen het beoogde effect sorteren. Er is nog een tweede kanttekening die de commissie bij voorbaat plaatst nu zij gaat beginnen aan de volgende fase van haar werkzaamheden, die van het verkennen van oplossingen voor gesignaleerde problemen. Die kanttekening betreft het onderkennen van de aanwezigheid van aan het systeem inherente, uit conflicterende democratische waarden voortvloeiende spanningen die niet altijd oplosbaar zijn. Dat geldt evenzeer voor bepaalde oplossingen; deze kunnen namelijk weer nieuwe spanningen veroorzaken. De commissie is voornemens om hier van geval tot geval een zorgvuldige afweging te maken.
 

De probleemverkenning is te vinden via www.staatscommissieparlementairstelsel.nl.