Het gaat om amendement nr. 38 dat ertoe strekt dat bewoners juridische bijstand en financieel advies kunnen krijgen en dat geen financiële begrenzing kent waardoor het volgens de minister financieel onuitvoerbaar is en om amendement nr. 68 dat de eigenaar de mogelijkheid geeft om het hele versterkingsproces in eigen beheer uit te voeren. Volgens de minister biedt het wetsvoorstel dit al als mogelijkheid maar gaat het amendement echter verder door voor die gevallen de publieke verankering van de versterkingsopgave los te laten. Daarmee zou het de uitvoering van de versterkingsopgave in gevaar brengen.

Na de stemming hebben de leden Van Meenen (D66), die voor nr. 38 stemde  en Agnes Mulder (CDA), die voor nr. 68 stemde, te kennen hebben gegeven abusievelijk voor de amendementen te hebben gestemd. Indien zij tegen hadden gestemd waren de amendementen niet aangenomen. Hoewel deze amendementen thans dus onderdeel uitmaken van het wetsvoorstel, ziet de minister zich hierdoor wel gesteund in zijn bezwaren tegen de amendementen. Daarom is hij voornemens, indien door de Eerste Kamer de bezwaren worden gedeeld, deze onderdelen van het wetsvoorstel niet in werking te laten treden.

Advies Bureau Wetgeving

Naar aanleiding van dit voornemen heeft de vaste commissie voor Economische Zaken en Klimaat van de Tweede Kamer het Bureau Wetgeving van deze Kamer gevraagd te adviseren over de gedifferentieerde inwerkingtreding van wetten.  In haar procedurevergadering van 25 mei 2021 heeft de commissie besloten deze notitie openbaar te maken (Kamerstukken II, 35603, nr. 80 + bijlage).

Amendementen rechtmatig aangenomen

In haar notitie stelt Bureau wetgeving vast dat het Reglement van Orde van de Tweede Kamer in Artikel 8.27, derde lid bepaalt dat een niet tijdig gemelde vergissing geen invloed heeft op de uitslag van de stemming. Dit betekent dus dat dit op gelijke wijze geldt voor amendementen die door een vergissing aangenomen zijn of juist verworpen zijn. Aangezien de stemmingsuitslag over de amendementen in het onderhavige geval al was vastgesteld, hadden de latere mededelingen van de fracties over de bij vergissing uitgebrachte stemmen geen invloed op de stemmingsuitslag omtrent de betreffende amendementen. Er is dus geen discussie over mogelijk dat beide amendementen onderdeel uitmaken van het aangenomen wetsvoorstel 35603. Er wordt hierbij op gewezen dat er dan ook geen sprake is van een ‘foutieve stemming’, zoals gesteld door de minister in de memorie van antwoord. Voor zowel per ongeluk aangenomen als per ongeluk verworpen amendementen of voor motieven die later zouden blijken geldt dat deze geen invloed kunnen hebben op de uiteindelijke tekst van het wetsvoorstel. Uit het gegeven dat de Kamer in meerderheid heeft ingestemd met de gehele wettekst, inclusief de betreffende amendementen, kan worden afgeleid dat er geen twijfel kan bestaan over de intentie van de Kamer op dit punt.

Gefaseerde inwerkingtreding

Nu bevat wetsvoorstel 35603 een zogeheten gedifferentieerde (of gefaseerde) inwerkingtredingsbepaling. Artikel VII geeft aan: ‘Deze wet treedt in werking op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip, dat voor de verschillende artikelen of onderdelen daarvan verschillend kan worden vastgesteld’. In de aanwijzingen voor de regelgeving wordt niet precies afgebakend voor wat voor situaties de gedifferentieerde inwerkingtredingsbepaling bedoeld is. Ook in de literatuur is er niet veel over geschreven. Wel is er een artikel van T.C. Borman over dit onderwerp uit 2011. Borman concludeert dat het uiteindelijk altijd de wetgever is die de keuze moet maken  om bepalingen definitief niet in werking te laten treden. Voor zover er voorstellen waren die nooit of slechts gedeeltelijk in werking zijn getreden zonder dat de wetgever daarbij betrokken was, dan waren dat meestal technische, niet politieke redenen, omdat de wet in juridische zin achterhaald was of eenvoudigweg niet uitvoerbaar bleek. Het is niet bekend hoe vaak er vanwege inhoudelijke redenen door de regering is besloten om bepaalde onderdelen van een wet niet in werking te laten treden. Anders dan op verzoek van de Eerste Kamer lijkt dit zelden te gebeuren en dan uitsluitend vanwege meer technische redenen.

In de toelichting bij wetsvoorstel 35603 wordt eigenlijk alleen gezegd dat er ‘voorzien is in gedifferentieerde inwerkingtreding’, zonder nadere motivering. Uit de stukken bij de behandeling van het wetsvoorstel blijkt verder nergens dat de regering voornemens heeft om delen van

het wetsvoorstel niet of op een ander moment dan 1 juli 2021 in werking te laten treden.

Volgens artikel 84 van de Grondwet kan de regering tot op het moment waarop de Tweede Kamer een wetsvoorstel heeft aangenomen een voorstel van wet wijzigen. De Eerste Kamer overweegt het wetsvoorstel zoals dit door de Tweede Kamer is aangenomen (artikel 85 Grondwet). Artikel 86 biedt de regering de mogelijkheid om een voorstel van wet in te trekken, zolang dat nog niet door de Staten-Generaal is aangenomen.

Novelle ligt meer in de rede

Bij de behandeling van beide amendementen heeft de regering aangegeven de beide  amendementen om inhoudelijke redenen te ontraden. Er is echter niet aangegeven dat de amendementen onaanvaardbaar zijn. Bij de stemming over de amendementen heeft de Kamer dan ook niet kunnen voorzien welke vergaande consequenties aan aanvaarding zouden worden  verbonden.

Artikel 88 van de Grondwet veronderstelt voorts dat een aanvaard wetsvoorstel volledig in werking treedt.

Binnen de gebruikelijke staatsrechtelijke verhoudingen zou het gezien de omstandigheden meer voor de hand liggen om met een novelle te komen, zodat beide Kamers van de Staten-Generaal zich erover uit kunnen spreken. Uit de memorie van antwoord blijkt echter dat de regering niet het voornemen heeft om vóór de stemming in de Eerste Kamer te komen met een novelle, maar met een ‘later’ wetsvoorstel, na inwerkingtreding van de rest van het wetsvoorstel. Ook is onduidelijk welke consequenties de regering aan beide aangenomen amendementen zou verbinden als de Eerste Kamer niet akkoord gaat met de voorgestelde procedure.

Conclusie

Het Bureau Wetgeving stelt concluderend vast dat kan worden gesteld dat de inwerkingtredingsbepaling van dit wetsvoorstel in technisch-juridische zin ruimte biedt voor gedifferentieerde inwerkingtreding. Het geuite voornemen van de regering om deze delen van het wetsvoorstel niet in werking te laten treden, zet op deze wijze de Tweede Kamer als medewetgever echter buiten spel. Toepassing van een bepaling voor gedifferentieerde inwerkingtreding om andere reden dan bijvoorbeeld een motief van het voorbereiden van de uitvoering, kan dan ook op gespannen voet staan met de grondwettelijke positie van de Kamer(s) als medewetgever. In hoeverre de toepassing in dit concrete geval rechtmatig is, is echter een politieke afweging.