De Afdeling bestuursrechtspraak heeft teruggekeken op de behandeling van kinderopvangtoeslagzaken door daarover met veel mensen te spreken, onder meer met ouders, advocaten en procesvertegenwoordigers van de Belastingdienst/Toeslagen, en door veel uitspraken en literatuur te analyseren. Op 19 november is het Reflectierapport dat hieruit is voortgevloeid verschenen.

Van ‘alles-of-niets’ naar evenredigheid

De Afdeling bestuursrechtspraak heeft in rechtszaken over de kinderopvangtoeslagen van 2011 tot oktober 2019 de ‘alles-of-niets’-lijn van de Belastingdienst/Toeslagen geaccepteerd. Die lijn houdt in dat ouders voorschotten kinderopvangtoeslag in zijn geheel moesten terugbetalen als zij betalingen niet of slechts deels konden aantonen. De reflectie heeft geleerd dat de gevolgen van deze uitleg van de wet passend waren als ouders niets konden verantwoorden. Maar deze uitleg leidde tot knellende situaties bij gedeeltelijke verantwoording van ontvangen toeslagen en was voor die gevallen niet passend. De strenge uniforme uitleg van de wet diende de rechtseenheid en rechtsgelijkheid én dus de rechtszekerheid, maar verhinderde dat nadien in gevallen met geringe tekortkomingen tot een evenredige uitkomst kon worden gekomen. De Afdeling bestuursrechtspraak heeft de ‘alles-of-niets’- lijn in oktober 2019 verlaten en ingeruild voor de zogenoemde evenredigheidslijn, waarbij de omvang van de tekortkoming en het recht op toeslag met elkaar in evenwicht zijn gebracht.

Belangrijkste conclusie van de reflectie is dat de Afdeling bestuursrechtspraak te lang heeft vastgehouden aan de ‘alles-of-niets’-lijn. Zij had deze lijn eerder kunnen en moeten wijzigen. Door dat na te laten heeft de Afdeling bestuursrechtspraak ouders die daardoor in de problemen zijn gekomen, niet de rechtsbescherming geboden waar zij op mochten rekenen. Dat mag niet weer gebeuren. Hiervoor biedt zij dan ook haar excuses aan.

Lessen voor de toekomst

De bevindingen van de reflectie zijn geanalyseerd. Daaruit zijn lessen getrokken voor de toekomst. Die lessen zijn vertaald in aanbevelingen en actiepunten:

• Kritische(r) opstelling.

De bestuursrechters van de Afdeling bestuursrechtspraak moeten kritischer zijn op de juistheid en compleetheid van de informatie van het overheidsorgaan. Als de verhouding tussen procespartijen onevenwichtig is, zoals in kinderopvangtoeslagzaken, dan moet de bestuursrechter de burger de helpende hand bieden, onder meer door actief onderzoek te doen naar de relevante feiten.

• Dialoog en tegenspraak.

De reflectie heeft geleerd hoe belangrijk voldoende ruimte voor het intern debat is, juist als de uitkomst van een rechtspraaklijn in een individueel geval niet overtuigt en onrechtvaardig aanvoelt. De Afdeling bestuursrechtspraak is zich bewust van het belang van interne ‘tegenspraak’ en gaat die stimuleren door vaardigheden te trainen en werkwijzen aan te passen. Maar ook de dialoog met de buitenwereld is van belang om knelpunten in wetgeving en uitvoering tijdig te signaleren. Daarom gaat de Afdeling bestuursrechtspraak de (hernieuwde) samenwerking aan met de rechtbanken, de Nationale ombudsman en de rechtswetenschap. Ook zal meer gebruik worden gemaakt van adviezen (conclusies) van staatsraden advocaat-generaal. In 2021 zijn twee extra staatsraden advocaten-generaal benoemd.

• Lijnen in de rechtspraak.

De rechtspraktijk kan niet zonder vaste lijnen. Als wetgeving onduidelijk is moet die worden uitgelegd, ook door de bestuursrechter. Voordat de bestuursrechter een lijn uitzet, moet voldoende zicht bestaan op het palet aan zaken en vragen. Als dat zicht ontbreekt of nog onvoldoende is, is een ‘zaak-voor-zaak’-benadering aan te bevelen. Bij het uitzetten van lijnen moeten deze niet meteen worden ‘dichtgetimmerd’. Lijnen moeten ruimte laten voor een rechtvaardige uitkomst in het individuele geval. Als toepassing van de wet te streng uitpakt, moet de bestuursrechter zijn rechterlijk instrumentarium inzetten om te kijken of deze hardheid kan worden weggenomen of beperkt. Als een eerder gekozen strenge lijn door wijziging van omstandigheden niet langer billijk uitpakt, dan moet de bestuursrechter die lijn herijken en zo nodig bijstellen.

Ontwikkeling

De Afdeling bestuursrechtspraak maakt naar eigen zeggen een ontwikkeling door waarbij zij op tal van rechtsgebieden overheidsbesluiten meer indringend toetst. Dit is vooral vanaf 2015 zichtbaar, zoals in uitspraken over de gaswinning in Groningen, de stikstofproblematiek en de aanleg van snelwegen, maar ook bij uitspraken over woningsluitingen, het alcoholslot en huisvestingsboetes. Deze meer kritische opstelling bij de toetsing van overheidsbesluiten was tot oktober 2019 echter niet terug te zien in de kinderopvangtoeslagzaken over de ‘alles-of-niets’-lijn. Dat betreurt de Afdeling.

Hard werken

De externe en onafhankelijke commissie die het reflectieprogramma heeft begeleid, constateert dat de Afdeling bestuursrechtspraak met de reflectie een belangrijke stap heeft gezet, maar dat het nu aankomt op het daadwerkelijk gebruik van kwaliteitsinstrumenten en de uitvoering van alle aanbevelingen, inclusief die over interne en externe dialoog en tegenspraak. De Afdeling bestuursrechtspraak voelt zich gestimuleerd om hard te werken aan zo optimaal mogelijke kwaliteit van de bestuursrechtspraak. Dat is ook hard nodig om het vertrouwen in de bestuursrechtspraak te herstellen en om te voorkomen dat burgers opnieuw klem komen te zitten tussen de raderen van wetgeving, bestuur en bestuursrechtspraak.

Bron: www.raadvanstate.nl/reflectierapport