Sinds bijna een halve eeuw is er hernieuwde en groeiende aandacht voor slachtoffers van een strafbaar feit. Dit heeft geleid tot voorzieningen gericht op ondersteuning en compensatie van bepaalde slachtoffers. Deze zijn in de afgelopen tien jaren verder ontwikkeld en uitgebreid. Het bestaande stelsel is evenwel vanuit verschillende invalshoeken en behoeften ontstaan en is steeds verder uitgebouwd zonder dat de fundamenten daarvan zijn doordacht of op elkaar afgestemd. Daarom biedt het huidige stelsel weinig houvast bij het ontwikkelen van nieuw beleid en het maken van keuzes met betrekking tot knelpunten en wensen. Gevolg is een stelsel dat leidt tot incongruenties en inconsistenties vanwege weinig begrijpelijke onderscheidingen en verschillen in behandeling van slachtoffers en tot zorgen over mogelijk oplopende kosten in dat verband. Tegen die achtergrond is gevraagd de mogelijkheden te onderzoeken om te komen tot een afgewogen, consistent en betaalbaar stelsel voor vergoeding van en tegemoetkoming in schade van slachtoffers van een strafbaar feit.

Huidig stelsel
Als eerste stap in haar onderzoek heeft de commissie de bestaande werkelijkheid rond slachtoffers vanuit drie  perspectieven in kaart gebracht: de juridische werkelijkheid van regelingen en voorzieningen, de kwantitatieve werkelijkheid van het functioneren daarvan en de door slachtoffers en professionals ervaren werkelijkheid. De juridische werkelijkheid is complex, maar wel in beeld te brengen. Het beeld van de feitelijke werkelijkheid rond de compensatie van slachtoffers van een strafbaar feit is daarentegen verre van volledig. Lang niet alle strafbare feiten komen aan het licht. Mede daardoor is er weinig zicht op de totale schade van burgers. Zeker is wel dat het aantal slachtoffers hoger is dan het aantal dat bij instanties bekend is en vele malen hoger dan het aantal slachtoffers dat via bijzondere overheidsvoorzieningen wordt gecompenseerd. In de regel dragen slachtoffers de schade en lasten van een strafbaar feit dus zelf, zij het dat zij daarbij voor een deel kunnen terugvallen op verzekeringen of sociale zekerheid. In welke mate slachtoffers hun schade verhalen op de dader of een beroep doen op sociale zekerheid en verzekeringen, is onduidelijk. Geschat wordt dat een groot deel van de schade van strafbare feiten langs deze laatste weg wordt gecompenseerd.

De commissie constateert ook dat op veel punten slechts beperkt inzicht mogelijk is. Met het oog op een beter inzicht in de problematiek van compensatie van slachtoffers van een strafbaar feit en het effect van maatregelen op dit terrein is aanvulling van informatie gewenst. Waar cijfers wel te achterhalen vielen, bleken beelden rond het functioneren van het bestaande bestel daarmee niet steeds overeen te komen. Zo blijkt de veronderstelde aanzuigende werking die de voorschotregeling zou hebben vooralsnog niet uit de cijfers en is de door de strafrechter toegewezen schadevergoeding in de regel lager dan de tegemoetkoming van het Schadefonds voor hetzelfde strafbare feit, zij het dat de rechter bij bepaalde strafbare feiten soms fors hogere bedragen toekent.

Wat de ervaren werkelijkheid betreft is duidelijk dat het bestaande bestel gemengde gevoelens oproept. Er zijn veel knelpunten, wensen en verbetervoorstellen, maar die zijn zeker niet eenduidig en soms onderling tegenstrijdig. Kritiek en wensen met betrekking tot het bestaande bestel betreffen met name de afbakening van voorzieningen, de verschillen tussen groepen slachtoffers en de wrijving die gevolg is van de samenloop van de schadevordering en het strafrechtelijk onderzoek binnen het strafproces.

Vandaar dat de commissie eerst heeft bezien of een stelsel zonder afbakening en verschillen in behandeling tussen slachtoffers mogelijk is, waarbij ieder slachtoffer van een strafbaar feit zijn schade uit publieke middelen vergoed zou krijgen. Ook een dergelijk stelsel schept echter niet te rechtvaardigen verschillen in behandeling, maar dan met slachtoffers van andere gebeurtenissen dan strafbare feiten (ziekte, ongeval, natuurgeweld). Een dergelijk stelsel zou daarom evenmin consistent en afgewogen zijn, en het zou zeker onbetaalbaar zijn. Beperkingen, begrenzingen en verschillen in behandeling tussen groepen slachtoffers zijn derhalve onvermijdelijk, maar behoeven wel steeds een bijzondere rechtvaardiging.

Naar een afgewogen, consistent en betaalbaar stelsel
De staat is op zichzelf niet aansprakelijk voor schade als gevolg van strafbare feiten die door derden worden gepleegd – behoudens een eigen aandeel in het onrechtmatig handelen – en er rust geen verplichting op de staat tot vergoeding van door een strafbaar feit geleden schade. Er zijn evenwel drie gronden die rechtvaardigen om slachtoffers die als gevolg van een strafbaar feit schade hebben geleden, beleidsmatig te steunen. Dit is in de eerste plaats het geval als slachtoffers bij toegang of gebruik van algemene voorzieningen belemmeringen of nadeel ondervinden vanwege hun slachtofferschap van een strafbaar feit. In de tweede plaats is er grond voor bijzonder beleid als er sprake is van ernstige misdrijven die zodanige financiële en immateriële gevolgen hebben, dat van slachtoffers in redelijkheid niet te verwachten is dat zij zich daarvan geheel op eigen kracht herstellen. In de derde plaats is er grond voor beleid ter ondersteuning van slachtoffers in hun schadevergoedingsaanspraak op de dader; dit berust mede op overwegingen van een goede rechtspleging. De genoemde gronden vormen tezamen een omvattende en voldoende basis voor een beleid ten behoeve van slachtoffers van een strafbaar feit. Dat is uit drie te onderscheiden, maar samenhangende componenten opgebouwd. Die componenten sluiten overigens aan bij bestaande regelingen en voorzieningen. Een afgewogen, consistent en betaalbaar stelsel laat zich dan ook goed ontwikkelen vanuit bestaande voorzieningen, zij het dat uitbreiding, aanpassing en op sommige punten ingrijpende verandering nodig zijn.

Toegankelijkheid
Wat betreft de eerste component – toegankelijkheid en gebruik van algemene voorzieningen – stelt de commissie vast dat, hoewel het rendement van maatregelen op dit vlak groot kan zijn, dit onderdeel vaak maar beperkt aandacht krijgt in het kader van beleid voor slachtoffers van een strafbaar feit. Dat is verklaarbaar omdat beleid in dit kader zich niet specifiek richt op slachtoffers van een strafbaar feit, ook al kunnen zij er in het bijzonder profijt van hebben. Soms zijn er ook bijzondere belemmeringen als het gaat om slachtoffers van een strafbaar feit. In dat verband wordt onder meer gewezen op de ‘opzetclausule’ in particuliere aansprakelijkheidsverzekeringen, waardoor thans de dekking van aansprakelijkheid voor schade als gevolg van opzetdelicten wordt uitgesloten en de slachtoffers daarvan dus afhankelijk zijn van de solvabiliteit van de dader. Meer systematisch zou verkend moeten worden of en waar soortgelijke drempels of zwakke plekken schuilen in algemene voorzieningen.

Schadefonds Geweldsmisdrijven
De tweede component van het beleid – het bieden van bijzondere vormen van ondersteuning aan bepaalde slachtoffers van ernstige misdrijven – wordt al bijna een halve eeuw ingevuld door het Schadefonds Geweldsmisdrijven. Deze overheidsorganisatie verstrekt een tegemoetkoming aan slachtoffers van opzettelijk gepleegde geweldsmisdrijven die daarvan ernstig letsel hebben ondervonden. De toepassing en interpretatie van het wettelijk criterium zijn in de loop van de tijd geëvolueerd in lijn met strafrechtelijke jurisprudentie. Bepaalde nieuwe strafbare feiten, bijvoorbeeld misdrijven die via het internet worden gepleegd, zoals sexting en wraakporno, kunnen leiden tot vormen van psychisch en seksueel geweld die echter niet of nauwelijks in het huidige geweldscriterium zijn in te passen. Op dat punt is modernisering gewenst. Dat geldt ook met betrekking tot ingezetenen die in het buitenland slachtoffer zijn geworden van een opzettelijk geweldsmisdrijf en daardoor niet in Nederland in aanmerking komen voor een tegemoetkoming. Dat strookt niet met de rationaliteit van de regeling; deze slachtoffers of hun nabestaanden moeten, als Nederlandse ingezetenen, hier verder met hun leven en hun ernstig letsel en leed.

Ten slotte zou, omwille van consistentie in de kring van gerechtigden in de diverse wettelijke regelingen met betrekking tot immaterieel nadeel, de kring van nabestaanden en naasten die voor een tegemoetkoming van het Schadefonds in aanmerking komen in overeenstemming moeten worden gebracht met degenen die op grond van het Burgerlijk Wetboek in aanmerking komen voor vergoeding van affectieschade.

Wat het voor tegemoetkomingen van het Schadefonds geldend wettelijk maximum betreft, adviseert de commissie om te bezien of dit nog adequaat is in het licht van de inkomensontwikkeling en de bedragen die bij bepaalde misdrijven bij schadevergoedingsmaatregel worden opgelegd. De commissie beveelt daarnaast aan om een aparte tegemoetkoming mogelijk te maken voor slachtoffers met uitzonderlijk hoge letselschade om in die gevallen een adequatere ondersteuning te kunnen bieden, hoewel het ook hierbij om een tegemoetkoming zal gaan.

Benadeelde partij
De derde component van het beleid – het faciliteren van slachtoffers in verwezenlijking van hun schadevergoedingsaanspraak op de dader – betreft de bestaande mogelijkheid voor slachtoffers om zich als benadeelde partij te voegen in het strafproces en een vordering tot schadevergoeding in te dienen. De strafrechter kan vervolgens aan de dader een schadevergoedingsmaatregel opleggen ten behoeve van het slachtoffer, die door de staat (Centraal Justitieel Incassobureau) wordt geïnd. Na acht maanden krijgt het slachtoffer het nog niet geïnde bedrag geheel of tot een maximum van € 5.000 in één keer uitbetaald (voorschotregeling).

De combinatie van strafrechtelijk onderzoek en behandeling van de civiele vordering leidt tot veel frictie en kritiek. Dat laat onverlet dat de keuze voor combinatie van beide nog steeds gerechtvaardigd is om redenen van adequate rechtspleging, erkenning van het slachtoffer en overwegingen van proceseconomie. Met de schadevergoedingsmaatregel heeft de wetgever de schadeaanspraak van het slachtoffer tot element gemaakt van de publiekrechtelijke reactie op een strafbaar feit. Tegelijk geldt evenwel dat de beoordeling geschiedt naar privaatrechtelijke maatstaven. Wanneer dit te belastend wordt voor het strafproces, onthoudt de strafrechter zich van

een oordeel en moet het slachtoffer zijn vordering bij de burgerlijke rechter indienen. Praktisch betekent dit dat het slachtoffer dan met ‘lege handen’ staat, want ook als de burgerlijke rechter zijn vordering toewijst, moet hij het stellen zonder inning door het CJIB en de garantstelling van de voorschotregeling. De commissie adviseert daarom om een betere behandeling van de schadevergoedingsvordering binnen het strafproces mogelijk te maken. Daartoe zou behandeling van de vordering benadeelde partij nader geregeld moeten worden in een procesreglement, waarbij ook equality of arms tussen slachtoffer en verdachte gewaarborgd wordt. Voorts dient de

beoordeling van de schade processueel beter hanteerbaar gemaakt te worden door middel van standaardisering. De beoordeling van (onderdelen van) vorderingen die daarvoor te complex zijn, zou dan doorverwezen moeten kunnen worden naar een aparte ‘schadevergoedingskamer’ welke binnen het kader van de schadevergoedingsmaatregel de hoogte daarvan vaststelt. Het slachtoffer weet op deze wijze vooraf beter wat het wel en niet kan verwachten van voeging in het strafproces en kan op grond daarvan ervoor kiezen de dader in een civiel proces aan te spreken.

Wat het verhaal van schade op daders betreft zou de mogelijkheid verruimd moeten worden om daders tegen wie géén vordering benadeelde partij is ingediend een bijdrage in de vergoeding van schade op te leggen, in de vorm van een verplichte betaling aan het Schadefonds of andere instelling ten behoeve van slachtoffers. De voorschotregeling zou daarnaast moeten worden aangepast. De huidige vormgeving van de garantstelling leidt tot niet gerechtvaardigde verschillen in behandeling van slachtoffers. Die kunnen worden weggenomen door de bestaande ongemaximeerde garantstelling voor enkele strafbare feiten om te vormen tot een gegarandeerd voorschot bij alle schadevergoedingsmaatregelen tot het bedrag dat het CJIB verwacht daadwerkelijk te innen. Dat voorschot zou zo snel mogelijk na het onherroepelijk worden van het vonnis moeten worden uitgekeerd in plaats van pas na acht maanden.

Hoe verder?
Een afgewogen, consistent en betaalbaar – en daarmee toekomstbestendig – stelsel voor de  compensatie van slachtoffers van een strafbaar feit is volgens de commissie mogelijk. Het vergt geen reconstructie van al het bestaande; er kan worden  aangeknoopt bij de bestaande bestanddelen van beleid, zij het met de nodige uitbreiding, aanpassing en op sommige punten ingrijpende verandering. Die aanpassing en verandering zijn echter wel nodig. Het bestaande bestel bergt tegenspraken en inconsistenties in zich die een evenwichtige verdere ontwikkeling in de weg staan en tot snel oplopende kosten zouden kunnen leiden. Deze kunnen weggenomen worden met de gedane voorstellen, die daarmee tevens de basis bieden om verdere keuzes op te baseren.