De Adviescommissie belastingheffing van multinationals heeft op 15 april jl. haar rapport uitgebracht. Hierin presenteert de commissie een basispakket van zeven maatregelen dat de belastingheffing voor multinationals eerlijker maakt, waarbij oog wordt gehouden voor het vestigingsklimaat. Daarnaast wijst de commissie op het belang van internationale samenwerking als de belangrijkste weg naar een goed functionerend internationaal belastingsysteem.

De belastingafdracht van multinationals is al een tijd onderwerp van politieke en maatschappelijke discussie in Nederland. De Tweede Kamer heeft een motie aangenomen waarin is gevraagd een commissie in te stellen die adviseert over maatregelen om de belastingheffing over winsten van multinationals eerlijker te maken, terwijl Nederland aantrekkelijk blijft voor Nederlandse hoofdkantoren. Om aan deze motie gevolg te geven, heeft de staatssecretaris van Financiën de Adviescommissie belastingheffing van multinationals ingesteld en deze gevraagd maatregelen te inventariseren die leiden tot een grondslagverbreding van de vennootschapsbelasting (Vpb), waarbij tegelijkertijd oog wordt gehouden voor het behoud van hoofdkantooractiviteiten in Nederland. Het advies van de Commissie is drieledig.

Allereerst adviseert de Commissie om structureel meer gegevens te verzamelen om het inzicht in de belastingafdracht van multinationals te vergroten. De Commissie benadrukt daarnaast het belang van Nederland om voorop te lopen in de internationale samenwerking op het gebied van winstbelastingen. Tot slot beveelt de Commissie een ‘basisvariant’ van unilaterale grondslagverbredende maatregelen aan.
Op basis van de gedane onderzoeken en een analyse van knelpunten bij het belasten van winst bij multinationals, is de Commissie tot een tweetal doelstellingen gekomen die ten grondslag liggen aan de aanbevelingen:
1. Het creëren van een ondergrens in de Vpb voor bedrijven met winstgevende activiteiten in Nederland (Ondergrens in de Vpb).
2 . Het elimineren van verschillen (‘mismatches’) met het buitenland (Elimineer mismatches).

Het begrip ‘eerlijk’
De motie van de Tweede Kamer vraagt om een ‘eerlijker’ belastingheffing over de winsten van multinationals. Het begrip ‘eerlijk’ is echter breed en omvat vele perspectieven.
Om te beginnen wordt het als oneerlijk ervaren dat de Vpb internationaal opererende bedrijven mogelijkheden biedt die nationale bedrijven – laat staan burgers – niet hebben. Door de complexiteit van de Vpb hebben internationaal opererende bedrijven namelijk mogelijkheden om hun wereldwijde belastingafdracht te verminderen.
Er zijn ook verschillende perspectieven op ‘eerlijk’ vanuit de verschillende beginselen van belastingheffing. Eerlijke belastingheffing kan betekenen dat iemands bijdrage aan de schatkist gebaseerd is op diens draagkracht (draagkrachtbeginsel) of diens voordelen bij publieke voorzieningen (profijtbeginsel). Vertaald naar de Vpb is dit in te vullen door belasting te heffen bij het bedrijf met als doel om de achterliggende aandeelhouder voldoende te belasten (draagkracht), of de notie dat voldoende en regelmatig belasting geheven moet worden bij het bedrijf vanwege de voordelen die het bedrijf heeft van de Nederlandse publieke voorzieningen (profijt).
Tot slot zijn stabiliteit en voorspelbaarheid van de toepasselijke fiscale regelgeving ook aspecten van eerlijke belastingheffing en een betrouwbare overheid.

Het onderzoek
Om tot een gebalanceerd advies te komen met grondslagverbredende maatregelen en oog voor het vestigingsklimaat, heeft de Commissie een vijftal zaken onderzocht:
1. Wat is het belang van de Vpb voor het vestigingsklimaat?
2. Hoe verhoudt de Nederlandse Vpb zich tot winstbelasting in andere landen?
3. Veranderen de Vpb-opbrengsten over de tijd bezien en hoe verhouden die zich ten opzichte van andere landen?
4. Hoeveel Vpb betalen multinationals in Nederland in verhouding tot andere soorten bedrijven?
5. Wat zijn knelpunten in de Vpb die kunnen bijdragen aan een onevenwichtige belastingafdracht van multinationals?

Zowel de Belastingdienst als het CBS hebben - binnen de mogelijkheden die hun geheimhoudingsregimes bieden - gegevens aangeleverd voor dit onderzoek.
Wat betreft vraag 4 merkt de Commissie op dat de analyse van de effectieve druk op basis van de aangiftecijfers enkele belangrijke beperkingen kent. D Nederlandse aangiftedata bieden geen inzicht in hoeveel belasting Nederlandse bedrijven wereldwijd betalen, noch in de wijze waarop deze winst en de betaalde belasting verdeeld zijn over verschillende landen. De tweede beperking is dat het op basis van de beschikbare cijfers niet mogelijk is om de effectieve druk in verhouding tot de commerciële winst te berekenen waardoor onduidelijk is hoe de betaalde belasting, zich verhoudt tot de bedrijfseconomische werkelijkheid.
Wat betreft de laatste vraag heeft de Commissie enkele knelpunten van het huidige stelsel geïdentificeerd, die kunnen leiden tot een onevenwichtige belastingafdracht van multinationals. Deze knelpunten zijn:
1. Mogelijkheden tot winstverschuiving naar laagbelastende landen zonder substantiële wijzigingen in de investeringsstructuur.
2. Belastingheffing over een winst die potentieel afwijkt van de totale geconsolideerde winst, met tot gevolg dubbele belastingheffing of belastingheffing over minder dan de volledige winst.
3. Asymmetrie tussen (de locatie van) aftrekbare kosten en (de locatie van) belastbare baten voor hoofdkantoren van multinationals.
4. Mogelijkheden tot winstverschuiving door de keuze voor eigen of vreemd vermogen bij financiering binnen concern.
5. Veel geschillen tussen landen, waarbij het risico bij belastingplichtigen ligt.
6. Administratieve lasten voor bedrijven.
7. Een suboptimale vermogensstructuur op concernniveau.
8. Prikkel voor belastingconcurrentie tussen landen.

Advies
De Commissie constateert dat internationale samenwerking de belangrijkste weg is naar een goed functionerend internationaal belastingsysteem, waarin ongewenst strategisch gedrag van multinationale ondernemingen zo goed mogelijk wordt voorkomen. Daarom geeft de Commissie eerst advies over de Nederlandse inzet bij internationale samenwerking. Vervolgens adviseert de Commissie over beleidsopties waar Nederland unilateraal toe kan besluiten.

Internationale inzet
De Commissie adviseert Nederland daarom voorop te lopen in de internationale samenwerking op het gebied van winstbelastingen en formuleert de volgende punten waar Nederland zich sterk voor zou moeten maken bij het maken van
internationale afspraken:
• Streef naar een vorm van consolidatie van de grondslag (eventueel binnen Europa);
• Streef naar toewijzingsregels die leiden tot minder manipulatie;
• Streef naar een minimumtarief, zodat de prikkel tot belastingconcurrentie wordt verminderd;
• Onderzoek of meer winsttoerekening aan marktlanden passend is bij een digitaliserende economie;
• Streef naar zo min mogelijk ruimte voor nationale afwijkingen indien er een geharmoniseerde grondslag komt;
• Streef ernaar de fiscale bevoordeling van vreemd vermogen te beperken;
• Streef naar bindende arbitrage, voor alle betrokken landen, om dubbele belastingheffing te voorkomen.
• Streef naar zorgvuldigheid. Grote hervormingen vereisen een genuanceerde afweging van baten en kosten, onder meer van welvaartseffecten. Aandacht voor (implementatie-)termijnen bij het invoeren van internationale afspraken is van belang.
De lopende internationale initiatieven (vooral het BEPS 2.0-project van de OESO) zijn stappen in de richting van internationale harmonisatie, maar de Commissie ziet de huidige voorstellen die uit deze initiatieven zijn voortgekomen nog niet per se als de ideaaloplossing. Niettemin adviseert de Commissie ten aanzien van deze lopende initiatieven en voorstellen een constructieve houding aan te nemen, en daarnaast op basis van bovenstaande uitgangspunten steeds alert te blijven op de mogelijkheden om verdere verbetering tot stand te brengen.

Unilaterale beleidsopties
Om de geïdentificeerde knelpunten aan te pakken die kunnen bijdragen aan een onevenwichtige belastingafdracht van multinationals, adviseert de Commissie een ‘basisvariant’ van maatregelen die leiden tot grondslagverbredingen in de Vpb met oog voor het vestigingsklimaat. Hoewel de onderzoeksresultaten van de Commissie belangrijke beperkingen kennen, is op basis van beschikbare gegevens de conclusie niet te rechtvaardigen dat multinationals, als groep, systematisch veel minder Vpb betalen dan voorheen of dan binnenlandse ondernemingen. De Commissie adviseert daarom een zekere terughoudendheid met het nemen van additionele unilaterale maatregelen. Deze insteek heeft de Commissie gebracht tot de basisvariant. Zij is van oordeel dat met de basisvariant een balans tussen grondslagverbreding en vestigingsklimaat is gevonden. De maatregelen van de basisvariant zijn gericht op het bereiken van twee doelstellingen:
1. Het creëren van een ondergrens in de Vpb voor bedrijven met winstgevende activiteiten in Nederland.
2. Het elimineren van verschillen met het buitenland.

De eerste doelstelling is erop gericht te voorkomen dat bedrijven met winstgevende activiteiten in Nederland jaren achtereen geen Vpb betalen. Dat kan onder andere komen door een grote hoeveelheid verrekenbare verliezen uit het verleden. De eerste maatregel – een beperking van de verliesverrekening tot 50% van de belastbare winst – richt zich op dit probleem. Dat geldt ook voor de maatregelen die beperkingen opleggen aan de aftrekbaarheid van verschillende kosten als percentage van de belastbare winst. Die maatregelen tezamen kunnen ervoor zorgen dat een ondergrens ontstaat voor de in Nederland gerapporteerde fiscale winst.
De tweede doelstelling sluit aan bij het verkleinen van de in de analyse geconstateerde onevenwichtigheden in het Nederlandse stelsel ten opzichte van andere landen. Het gaat dan bijvoorbeeld om verschillen in de toepassing van verrekenprijsregels, maar ook om verschillen in belastingtarieven.
De geraamde maatregelen uit de basisvariant leiden tot een opbrengst van circa 600 miljoen euro per jaar. Het vertrekpunt daarbij is de huidige Rijksbegroting, inclusief de door het kabinet op Prinsjesdag 2019 aangekondigde maatregelen. Omdat de Commissie onderkent dat op basis van politieke voorkeuren verschillende afwegingen mogelijk zijn als het gaat om het belang van het vestigingsklimaat, biedt de Commissie ook mogelijke compenserende maatregelen voor het vestigingsklimaat aan. Over de wenselijkheid van deze maatregelen bestaat geen consensus binnen de Commissie.