De nieuwe tuchtregeling voor rechters voorziet straks in een uitgebreid pakket van tucht- en ordemaatregelen, dat mogelijk nog verder uitdijt als een aantal ingediende amendementen wordt aangenomen. Bij zo’n uitgebreide regeling is het zaak buiten twijfel te stellen dat de instanties die dergelijke maatregelen treffen voldoen aan de grondwettelijke eisen. Voor zover de Hoge Raad dit toezicht uitoefent, bij voorbeeld bij overplaatsing of ontslag, is er geen vuiltje aan de lucht.
Anders is het wanneer de president van het gerecht of het gerechtsbestuur hier actie onderneemt.
Ter handhaving van de integriteit van de overheid heeft de wetgever in de loop der jaren onder meer tuchtrechtregelingen vastgesteld. De ambtenaar die zich schuldig maakt aan plichtsverzuim, kan disciplinair gestraft worden. Het ambtenarenrecht kent een breed palet aan tuchtmaatregelen, uiteenlopend van de berisping en de geldboete tot de schorsing, overplaatsing en het strafontslag. Ook voor rechters - ‘rechterlijke ambtenaren’ - bestaat van oudsher de mogelijkheid dat tuchtmaatregelen worden opgelegd bij ongeoorloofd gedrag. De tuchtrechtregeling voor rechters is echter sterk afwijkend van de regeling voor gewone ambtenaren. Een opvallend kenmerk van de regeling voor rechters is dat slechts twee disciplinaire straffen kunnen worden opgelegd, namelijk de waarschuwing door de president en het strafontslag door de Hoge Raad (artikel 46d Wet rechtspositie rechterlijke ambtenaren (Wrra)). Een ander bijzonder aspect van de regeling is dat de Grondwet in verband met de rechterlijke onafhankelijkheid bijzondere eisen stelt aan de regeling. De Grondwet eist in artikel 116 dat het (administratieve en tuchtrechtelijke) toezicht op rechters moet zijn opgedragen aan ‘leden van de rechterlijke macht met rechtspraak belast’. Artikel 117 Gw eist onder meer dat deze leden voor het leven benoemd worden en slechts door een gerecht van de rechterlijke macht geschorst en ontslagen kunnen worden. Dit vereiste van intern toezicht en interne controle op het functioneren van rechters is van wezenlijk belang voor de rechterlijke onafhankelijkheid. Noch de regering, noch het parlement, of andere organen onder hun gezag mogen dit toezicht uitoefenen. Zo wordt vermeden dat de andere staatsmachten direct of indirect druk kunnen uitoefenen op de rechterlijke macht. Van oudsher is het administratieve en disciplinaire toezicht opgedragen aan de Hoge Raad, en in een enkel geval (de waarschuwing) aan de president van het gerecht.
In het kader van de gemoderniseerde rechterlijke organisatie heeft de regering begin 2014 een wetsvoorstel ingediend, dat de bestaande sancties uitbreidt en andere ‘orde- en sturingsmaatregelen’ introduceert (Kamerstuk 33861). De regering streeft naar ‘een adequaat arsenaal aan bevoegdheden’ om op te treden tegen rechters die zich schuldig maken aan ongeoorloofd gedrag. Gerechtsbesturen moeten passende maatregelen kunnen nemen, zo stelt de regering.
De voorstellen van de regering zijn in twee opzichten gebrekkig.
Ten eerste valt op dat het aantal disciplinaire sancties nauwelijks wordt uitgebreid. Aan de bestaande twee disciplinaire straffen voegt het wetsvoorstel de schorsing voor ten hoogste drie maanden als disciplinaire straf toe. In plaats van de waarschuwing komt de berisping. Van een evenwichtig pakket van passende sancties voor lichtere en zwaardere vergrijpen, zoals in het ambtenarenrecht voorhanden, is geen sprake. Met name ontbreekt de mogelijkheid om lichtere straffen op te leggen, zoals een geldboete. In het wetsvoorstel ontbreekt voorts de mogelijkheid om een voorwaardelijke straf op te leggen, hetgeen eveneens als een ernstig gemis te beschouwen is.
Op 3 februari jongstleden beraadslaagde de Tweede Kamer plenair over het wetsvoorstel. Daarbij is een aantal amendementen ingediend die de strekking hebben het pakket disciplinaire sancties uit te breiden. De amendementen zien onder andere op toevoeging van de straf van schriftelijke waarschuwing, van gehele of gedeeltelijke inhouding van bezoldiging en van gedwongen overplaatsing in een andere functie (demotie). Ook wordt de mogelijkheid van voorwaardelijke strafoplegging in een amendement voorgesteld. De beraadslaging over het wetsvoorstel is inmiddels geschorst. De regering vraagt eerst advies over deze amendementen aan de Raad van State. De behandeling van het voorstel ligt voorlopig stil.
Op zichzelf is het goed te verdedigen dat de Kamer bepaalde (lichtere) disciplinaire straffen wil toevoegen ten einde een evenwichtiger pakket tuchtmaatregelen in de wet op te nemen. En het is ook verdedigbaar dat de Wrra nieuwe orde- en sturingsmaatregelen regelt, zoals de buitenfunctiestelling, de overplaatsing, de verklaring omtrent gedrag en de inhouding van bezoldiging (anders dan bij disciplinaire straf) als werkzaamheden niet worden verricht. Voorwaarde is wel dat de instantie die dit disciplinaire en administratieve toezicht op rechters uitoefent, voldoet aan de onafhankelijkheidseisen die de Grondwet stelt. De grondwetgever van 1983 heeft, zoals gezegd, uitdrukkelijk dit toezicht voorbehouden aan rechterlijke ambtenaren met rechtspraak belast. De nieuwe wettelijke regeling voorziet straks in een uitgebreid pakket van tucht- en ordemaatregelen, dat nog verder uitdijt als de genoemde amendementen worden aangenomen. Bij zo’n uitgebreide regeling is het zaak buiten twijfel te stellen dat de instanties die dergelijke maatregelen treffen voldoen aan de grondwettelijke eisen. Voor zover de Hoge Raad dit toezicht uitoefent, bij voorbeeld bij overplaatsing of ontslag, is er geen vuiltje aan de lucht. Anders is het wanneer de president van het gerecht of het gerechtsbestuur hier actie onderneemt, bijvoorbeeld door een waarschuwing of berisping te geven aan een rechter of een verzoek te doen tot buitenfunctiestelling, schorsing of overplaatsing aan de Hoge Raad. In die gevallen oefent in de gemoderniseerde rechterlijke organisatie een instantie toezicht uit op de rechterlijke ambtenaren, terwijl die instantie niet voldoet aan de onafhankelijkheidseisen die de Grondwet stelt. Immers de president en de andere leden van het gerechtsbestuur zijn tegenwoordig niet meer rechtspositioneel (en functioneel) onafhankelijk. Zij worden niet voor het leven benoemd, maar voor zes jaar, met de mogelijkheid van verlenging voor drie jaar (artikel 15 RO). Zij kunnen anders dan rechters op voorstel van de Raad voor de rechtspraak tussentijds worden geschorst of ontslagen door de regering (artikel 38 RO). Zij staan bovendien in een gezagsverhouding tot de landelijke Raad voor de rechtspraak die op zijn beurt in een gezagsverhouding staat tot de Minister van Veiligheid en Justitie. In de gemoderniseerde rechterlijke organisatie kan de minister op het punt van de bedrijfsvoering aan de Raad voor de rechtspraak aanwijzingen geven en zijn besluiten vernietigen (artikel 93 en 106 RO). Er is een verantwoordingsplicht van de Raad jegens de minister (artikel 105 RO). Het gerechtsbestuur verkeert in een vergelijkbare gezagsverhouding tot de Raad voor de rechtspraak (artikel 36, 37, 92 RO). Van onafhankelijkheid is rechtspositioneel en functioneel in deze verhoudingen geen sprake. De president van het gerecht en de andere leden van het gerechtsbestuur zijn op dit moment grondwettelijk ongeschikt om toezicht en controle uit te oefenen op rechters. De wetgever heeft in het verleden geprobeerd dit grondwettelijke obstakel te omzeilen door ‘de rechter die de functie van president uitoefent’ bevoegd te maken om een waarschuwing aan een rechter op te leggen. Maar zo wordt slechts lippendienst bewezen aan de Grondwet. In werkelijkheid oefent de niet-onafhankelijke president of het niet-onafhankelijke gerechtsbestuur toezicht uit. In het wetsvoorstel wordt dat toezicht door de president en het gerechtsbestuur aanzienlijk uitgebreid. En in de toelichting zegt de regering nu wel onomwonden dat president en gerechtsbestuur passende maatregelen moeten kunnen nemen. De aap komt uit de mouw.
Het is duidelijk dat de wetgever zich alsnog moet bezinnen hoe het voorstel in overeenstemming met de Grondwet moet worden gebracht. Twee opties zijn denkbaar. Ten eerste kan het toezicht op rechters volledig bij de Hoge Raad geconcentreerd worden. President en gerechtsbestuur mogen zich niet meer mengen in de uitoefening van het toezicht op rechters. De andere optie is dat de rechtspositie van de president en de andere leden van het gerechtsbestuur wordt aangepast en in overeenstemming gebracht met de grondwettelijke onafhankelijkheidswaarborgen. Die laatste optie heeft verre de voorkeur. Maar dan zal de huidige gezagsstructuur in de rechterlijke organisatie eerst drastisch moeten veranderen. Het is zaak dat de Raad van State zich hierover duidelijk uitspreekt.
De regeling van het administratieve en tuchtrechtelijke toezicht op rechters raakt de kern van de rechterlijke onafhankelijkheid. Voor het waarborgen van die onafhankelijkheid is het van niet te onderschatten betekenis dat het toezicht en de controle op rechters aan onafhankelijke rechterlijke autoriteiten zijn opgedragen. Regering en parlement, en instanties die in een gezagsverhouding tot deze staatsmachten staan, dienen geheel verstoken te blijven van taken en bevoegdheden. Het wetsvoorstel maakt in dat opzicht inbreuk op de grondwettelijk verankerde rechterlijke onafhankelijkheid.
Dit artikel is ook gepubliceerd in NJB 2015/407, afl. 8, p. 509 e.v.