Inleiding

Bij veel rechters en raadsheren bestaan grote zorgen over ontwikkelingen in de Rechtspraak. De zorgen uiten zich in heftige kritiek op bestuur en management van de gerechten en vooral op de Raad voor de rechtspraak (de Raad). In deze bijdrage ga ik in op de zorgen en kritiek. Om de toon te zetten: ik deel de meeste van de zorgen en ik trek me de kritiek aan. Na het Leeuwarder Manifest van december 2012 is de kritiek opgelaaid naar aanleiding van het door Raad en presidenten van de gerechten opgestelde Meerjarenplan van de Rechtspraak (MJP) ter uitvoering van de zelf gestelde doelen¹ bij een knellend financieel kader. De kritiek heeft tot stevige discussies geleid binnen de Rechtspraak, maar ook tot veel uitingen van rechters in de media, waarop door anderen is voortgeborduurd (o.a. Tjeenk Willink).² Vooral de huisvestingsparagraaf van het MJP was steen des aanstoots, maar er speelt veel meer. De bredere zorgen zijn in het NJB compact verwoord door een groep rechters onder de naam Tegenlicht.³ Tegenlicht noemt vijf onderwerpen 1. het MJP ter uitvoering van de bezuinigingsopdracht, 2. schaalvergroting en herziening van de gerechtelijke kaart, 3. kwaliteit onder druk; focus op de bedrijfsvoering, 4. positie van de professional; gebrek aan transparantie en consultatie en 5. digitalisering; KEI. Daarmee is een scala aan kwesties geschetst dat de organisatie van de Rechtspraak in veel van zijn facetten raakt, op zich past bij een organisatie in grote verandering en wijst op weinig draagvlak voor die verandering. Deze groep heeft een enquête uitgezet onder de rechters en raadsheren om te peilen of de zorgen over deze vijf punten worden gedeeld. Van de circa 2450 rechters reageerden er 852. De uitkomsten zijn op 19 januari gepubliceerd.⁴ Circa 90% van de respondenten is het geheel of overwegend eens met de geschetste zorgen. Gevraagd naar de prioriteit, vinden de meeste respondenten (32,8%) het onder druk staan van de kwaliteit de belangrijkste zorg, daarna de digitalisering (20,5%) en de positie van de professional (18,3%). De andere twee zorgen zijn voor circa 10% van de rechters het belangrijkst. Hoewel ruim één derde van de rechters reageerde, zou een grotere respons voor de representativiteit van de uitkomsten waardevol zijn geweest. Maar ook met de huidige respons zijn de uitkomsten zeer serieus te nemen, te meer omdat uit de nadere reactie die rechters konden geven, voor zover gepubliceerd, grote betrokkenheid, maar vaak ook een sterk afkeurende stellingname blijkt. In het navolgende ga ik in op de vijf zorgen.
 

Vooraf

De zorgen moeten in perspectief geplaatst worden om te voorkomen dat in de publieke opinie de indruk ontstaat dat de Nederlandse Rechtspraak tekort schiet in de vervulling van haar maatschappelijke taak. Het is genoegzaam bekend dat in internationale vergelijkingen de Nederlandse Rechtspraak hoog scoort op allerlei aspecten, waaronder onafhankelijkheid en kwaliteit. De meest recente Burgerperspectieven van het Sociaal en Cultureel Planbureau laat zien dat het vertrouwen van de burger in de Rechtspraak sinds 2008 licht is gestegen, terwijl die in de andere staatsmachten in dezelfde periode is gedaald. De ENCJ-enquête⁵ onder de rechters van Europa over onafhankelijkheid, laat zien dat de Nederlandse rechters vergelijkenderwijs hun onafhankelijkheid hoog aanslaan en dat zij zich daarin gerespecteerd achten door gerechtsbesturen en door de Raad voor de rechtspraak (circa 5% voelt zich niet gerespecteerd). De Nederlandse rechters hebben in 2015 ruim 1,7 miljoen uitspraken gedaan, waarvan veel richtinggevend zijn voor het maatschappelijk verkeer. Ook voedden diverse uitspraken het maatschappelijk debat.
Goed is het ook te benadrukken dat niet overal verschil van mening over is: het MJP bevat belangrijke elementen die op steun kunnen rekenen, zoals de invoering van professionele standaarden, de vergroting van de ruimte van de professional, terugdringing van de verbestuurlijking, vereenvoudiging van de interne bekostiging en verlaging van de uitgaven voor bedrijfsvoering. Soms is deze steun afwachtend en wil men vooral eerst resultaten zien, maar toch is er inhoudelijke bijval. Deze voornemens leiden ook tot nieuwe ideeënvorming (zie Loth in Trema over kwaliteit van rechtspraak).⁶ Inmiddels hebben de initiatiefnemers van Tegenlicht en de Raad met elkaar afgesproken elkaar op de hoogte te houden van ideeën en acties die zij ontwikkelen op het gebied van verbetering van de verbinding tussen werkvloer en bestuurders.
 

Opboksen tegen hardnekkige beelden

Ook moet worden benadrukt dat al stappen in de goede richting zijn gezet. Zo luisterde de Raad goed naar de in het Leeuwarder Manifest geuite kritiek op de benoemingsprocedure voor gerechtsbestuurders. Die procedure is sinds 2014 zodanig gewijzigd dat de lokale commissie bepaalt welke kandidaten op gesprek gaan bij de landelijke commissie. De Raad, voor de helft onderdeel van de landelijke commissie, heeft daarmee geen invloed op de lokale voordracht van kandidaten voor bestuursfuncties. Hoewel deze nieuwe procedure al sinds 2014 praktijk is, is de kritiek van Tegenlicht gericht op de oude procedure. Er valt over en weer nog het nodige te winnen in informatie over elkaars werkpraktijken.
Natuurlijk kan worden gesteld dat de hierboven gememoreerde resultaten niet dankzij, maar ondanks Raad en gerechtsbesturen zijn bereikt. Daarom is het nu tijd om op de zorgen in te gaan. Ik volg daarbij de vijf zorgen van Tegenlicht.
 

1. De bezuinigingsopdracht
Tegenlicht stelt dat in de Rechtspraak allang de bodem is bereikt en dat verdere bezuinigingen ontoelaatbaar zijn. De Raad had de bezuinigingstaakstelling niet moeten aanvaarden en deze moeten teruggeven. De Rechtspraak is de derde staatsmacht en daar houdt de Raad in de ogen van Tegenlicht onvoldoende rekening mee. Een praktische overweging van Tegenlicht daarbij is dat de herziening van de gerechtelijke kaart (HGK) geheel door de Rechtspraak zelf is betaald en dat hetzelfde tot nu toe grotendeels het geval is bij de grootscheepse digitalisering binnen de Rechtspraak (programma KEI). Beide onttrekken tijdelijk mensen en middelen aan het rechtspreken en zijn daarmee een verkapte bezuiniging die de medewerkers zwaar belast. Wordt geen uitvoering gegeven aan bezuinigingstaakstellingen, dan kan het MJP een stuk eenvoudiger en simpeler worden. In de nadere reacties bij de enquête valt onder andere te lezen dat de Rechtspraak als aparte staatsmacht zijn eigen begroting zou moeten kunnen vaststellen.
Het standpunt over de bekostiging van de Rechtspraak dat de Raad steeds heeft ingenomen, is dat van de andere twee staatsmachten mag worden gevergd dat zij ruim voldoende middelen ter beschikking stellen voor het goed functioneren van de Rechtspraak, terwijl anderzijds van de Rechtspraak mag worden verwacht dat zij doelmatig en sober omspringt met belastinggeld. In de democratische rechtsstaat die Nederland is, berust het budgetrecht bij het parlement. De minister dient een begroting in voor de Rechtspraak. Deze kan in overeenstemming zijn met de eigen begroting van de Rechtspraak, of daarvan afwijken. Als er sprake is van afwijking, licht de minister zijn afwijking toe en beslist de Staten-Generaal.
Geconstateerd moet echter worden dat in de praktijk van de Rijksbegroting de Rechtspraak niet als aparte staatsmacht wordt gezien, maar als een overheidsdienst als alle andere, begrotingstechnisch en inhoudelijk. Wordt er bezuinigd op overheidstaken, dan ook op de Rechtspraak. Waar de andere staatsmachten afstand zouden moeten betrachten tot de Rechtspraak en de Rechtspraak in staat zouden moeten stellen onafhankelijk en naar eigen gewetensvolle en maatschappelijk gedragen opvattingen te functioneren, moet de Raad op het scherpst van de snede over iedere euro onderhandelen met het Ministerie van Veiligheid en Justitie en het Ministerie van Financiën. De Raad moet bewijzen dat kwaliteit onder druk staat en dat professionele standaarden nodig zijn. Ook wordt de Rechtspraak meegezogen in de financiële problemen van het Ministerie van Veiligheid en Justitie, waar zij geen deel vanuit maakt. Al met al ontstaat de indruk van een Raad die aan de leiband van de Minister van VenJ loopt (in de woorden van Tjeenk Willink ‘het vuile werk van de minister kan doen’).⁷ In de praktijk woedt een voortdurende strijd tussen Raad en ministerie over het budget. Volgens mij moet het zo zijn dat, wanneer de Rechtspraak ervan overtuigd is extra middelen nodig te hebben voor de noodzakelijke kwaliteit van haar functioneren en zich aantoonbaar inspant voor de doelmatige inzet van de middelen, de andere staatsmachten hun uiterste best moeten doen om hierin te bewilligen en niet, zoals nu de praktijk is, voortdurend bezwaren maken. De Raad realiseert zich dat publieke middelen schaars zijn, vooral ten tijde van economische tegenspoed, zoals in de afgelopen jaren. Dit betekent dat hij met publiek geld doelmatig omgaat. Hierbij hoort vanzelfsprekend ook dat de Rechtspraak zich verantwoordt jegens de samenleving. De huidige gang van zaken rond de begroting is niet constructief en dient doorbroken te worden. Overleg tussen de drie staatsmachten is dringend noodzakelijk om tot een oplossing te komen. Geconstateerd moet worden dat er een weeffout zit in de Wet op de Rechterlijke Organisatie, maar vooral ook dat er weinig erkenning is voor de Rechtspraak als aparte staatsmacht. De hierna komende zorgen vloeien in belangrijke mate voort uit dit probleem.
 

2. Schaalvergroting en herziening gerechtelijke kaart
Te constateren valt dat de aanpak van de huisvestingsproblematiek in zeven arrondissementen, waar deze gepaard ging met beperkte concentratie van zaaksbehandeling en concentratie van kantoorfunctie, een enorme discussie heeft veroorzaakt, onder andere over de betekenis van lokale rechtspraak. Uiteindelijk is deze uitgemond in de motie Oskam c.s.⁸ Hoewel de motie ambivalent is, omdat deze enerzijds de zaaksverdeling wil laten zoals deze nu is, maar tegelijk geen leegstand wil, is de kwestie van concentratie, wat de Raad betreft, van tafel. De Raad vindt het onwenselijk de onrust nog langer voort te laten duren. De vraag naar wat – gezien geografische spreiding en grootte van gerechtslocaties – optimale rechtspraak is, zal ons inziens pas weer bij de evaluatie van de HGK op tafel komen. De Raad hecht aan een grondige evaluatie, waarbij alle effecten van de HGK zo goed mogelijk worden vastgesteld en alle geluiden over de HGK luid en duidelijk worden gehoord. De betekenis van lokale rechtspraak in een tijd waarin toegankelijkheid ook of misschien wel vooral in termen van digitale toegankelijkheid wordt gedefinieerd in plaats van fysieke nabijheid, behoeft daarbij bijzondere aandacht.
 

3. Kwaliteit onder druk; focus op bedrijfsvoering
De onder druk staande kwaliteit van rechtspraak is de grootste zorg van de rechters die meededen aan de enquête. De analyse van Tegenlicht schetst een beeld van een rechter die heel weinig ruimte heeft en neemt om zijn zaken te behandelen op de wijze die hij nodig acht. De oorzaak ligt volgens Tegenlicht in efficiency en doorlooptijd-gedreven productiedenken van het management van de gerechten. In het eerder aangehaalde interview, betoogt Tjeenk Willink dat de Raad voor de rechtspraak hierbij een grote rol speelt door zijn beheersmatige taak. Ik erken dit punt. Zoals reeds is opgemerkt, mag van Raad en gerechtsbesturen een doelmatige en sobere inzet van middelen verwacht worden. Dit streven heeft echter de overhand gekregen. De output-gebaseerde bekostiging, die door de objectivering juist in de relatie met de andere staatsmachten ook goede kanten heeft, werkt dit in de hand. Raad en presidenten hebben het probleem nadrukkelijk geconstateerd en in het MJP staat kwaliteit centraal. De oplossing van de door Tegenlicht geschetste problemen wordt in twee richtingen gezocht: in de eerste plaats is het nodig de professionele ruimte van rechters en andere professionals te vergroten door minder regels te stellen voor het rechtspreken en in de bedrijfsvoering. In de tweede plaats is het nodig om professionele standaarden vast te stellen en in te voeren. Het eerste maakt eigen verantwoordelijkheid (‘zelfsturing’, zie ook Loth) mogelijk; het tweede moet ervoor zorgen dat de tijd beschikbaar komt om aan de eigen verantwoordelijkheid inhoud te kunnen geven. De Raad streeft al sinds 2012 naar de invoering van professionele standaarden. Uitgangspunt van deze standaarden is dat een rechtzoekende zich tot de rechter wendt om zijn individuele verhaal te kunnen doen. De uitspraak van de rechter moet refereren aan dat verhaal en aan de werkelijke problemen tussen de procederende partijen die daarachter schuil gaan. De standaarden borgen de basiskwaliteit van het rechterlijke werk. Om die borging te kunnen blijven bieden, worden de standaarden voortdurend aangepast aan de als gevolg van vakinhoudelijke en maatschappelijke ontwikkelingen veranderende rechtspraak. Het is aan de rechters zelf om de standaarden te ontwikkelen. De coördinatie hiervan is opgepakt door de Landelijke Overleggen Vakinhoud (LOV’s), waarbij overigens wel weer de vraag gesteld kan worden of rechters zich door deze LOV’s vertegenwoordigd voelen (zie ook hierna). De invoering van de standaarden kost tijd en geld. Het op dit punt bijsturen van de organisatie kan niet met een pennenstreek, maar er bestaat overeenstemming over de koers.
 

4. Positie van de professional: gebrek aan transparantie en consultatie
De Raad, maar ook gerechtsbestuurders, zoeken naar wegen voor goede consultatie. Op papier is alles keurig geregeld: gerechtsbesturen overleggen met hun ondernemingsraad en consulteren de gerechtsvergadering. De Raad overlegt met de Centrale Ondernemingsraad (COR) en het College van afgevaardigden (Cva).⁹ Daarnaast wordt de professional – als het om de inhoud gaat – geacht te worden vertegenwoordigd door de reeds genoemde LOV’s. Toch wordt keer op keer vastgesteld dat de rechters en medewerkers het gevoel hebben niet gehoord te worden. We kunnen nu ook vaststellen dat de poging om dat ten aanzien van het MJP beter te doen door workshops in het land te houden, niet succesvol is geweest. Tegelijkertijd is het feitelijk onmogelijk om over alle thema’s de 10 000 personeelsleden van de Rechtspraak persoonlijk te raadplegen.
Kern van het probleem is dat de vertegenwoordiging in de Rechtspraak in de praktijk niet werkt. Goede vertegenwoordiging vergt twee uitgangspunten: degene die vertegenwoordigd wordt, moet vertrouwen hebben in de vertegenwoordiger, zodat hij/zij ook aanvaardt wat door de vertegenwoordiger is besloten. Raad en gerechtsbestuurders moeten de bereidheid hebben de vertegenwoordigers van de praktijk bij alle besluitvorming te betrekken en ook te luisteren naar en rekening te houden met de opvattingen van de mensen die, dag in dag uit, gestalte geven aan het rechtspreken. Aan dat laatste zal het bij de Raad niet liggen. Wij zijn daartoe niet alleen bereid, maar ook op zoek. Het is namelijk enorm frustrerend om na een zorgvuldig afgestemd proces met de medezeggenschap (COR, Cva), met de LOV’s en/of anderen, kritiek te krijgen omdat de stem van de werkvloer niet is gehoord. Bestuurders hebben tegenwicht en tegenspraak nodig, maar het moet dan wel duidelijk zijn bij wie dit moet worden gehaald. Het MJP onderkent dit lastige, cultuurbepaalde vraagstuk en stelt dat hieraan met spoed gewerkt moet worden.
 

5. Digitalisering; KEI
Te midden van alle scepsis over IT mag ook worden geconstateerd dat de Rechtspraak beschikt over goed functionerende informatiesystemen en een goede IT-infrastructuur. De afhankelijkheid van marktpartijen is beperkt doordat wij een eigen IT-organisatie hebben. De vorige grote IT-transformatie bij de herziening van de gerechtelijke kaart is zonder problemen verlopen. Dat wil niet zeggen dat KEI geen IT-problemen zal ondervinden. Gelet op de omvang en het vernieuwend karakter van KEI, moet er vanuit worden gegaan dat de digitalisering niet zonder slag of stoot zal verlopen. In feite gaat het om de transformatie van niet alleen de Rechtspraak, maar van de gehele juridische sector. Er zullen dingen misgaan, er zullen irritaties zijn. We moeten daar doorheen. Op papier blijven werken is geen optie. Meer dan dat: de Rechtspraak moet vernieuwing ‘omarmen’ om relevant te blijven in de samenleving. KEI biedt de essentiële basis om informatie- en kennissystemen voor rechter en rechtzoekende uit te bouwen. De eerste kleine toepassingen van KEI (digitaal indienen van vreemdelingenzaken en digitaal toezicht op faillissementen) zijn met succes ingevoerd. Nu is vooral van belang dat de KEI-wetgeving voor de zomer door de Eerste Kamer wordt aangenomen. Het is niet mogelijk de scepsis over het tempo waarmee KEI wordt gerealiseerd thans weg te nemen.
De Raad is het oneens met de kritiek op het mobiliteitsbeleid, in de vorm van het vroegtijdig ondersteunen van medewerkers in het vinden van ander werk in combinatie met het tijdelijk invullen van functies op de griffies. Dit beleid is uitgebreid afgestemd met de vakbonden en de medezeggenschap en komt op veel punten aan de daar levende wensen tegemoet. Het vroegtijdig voorbereiden van medewerkers op de komende veranderingen als gevolg van KEI, is gedreven en ingegeven door goed werkgeverschap. Daar ligt de prioriteit.
 
 

Slotbeschouwing

Ook de Raad heeft zorgen over de ontwikkelingen in de Rechtspraak. Er komt enorm veel op de Rechtspraak af en er wordt veel, zo niet té veel, van de mensen gevergd. Iedereen, ook de bestuurders, staan onder grote druk. Deze situatie vergt een tweeledige aanpak. Binnen de Rechtspraak moet de verhouding tussen professionele taakvervulling en bestuurlijke verantwoordelijkheid herzien worden. Tegelijk moet de discussie tussen de staatsmachten gevoerd worden over de positie van de Rechtspraak.
In de eerste plaats is binnen de Rechtspraak een betere balans nodig tussen kwaliteit en productie, geschillenbeslechting en bedrijfsvoering. Goede rechtspraak staat daarbij altijd en overal voorop. De (door)ontwikkeling en invoering van de professionele standaarden, waarin de rechters zelf vastleggen wat zij onder goede rechtspraak verstaan, is daarvoor noodzakelijk. Daardoor kan de vergroting van de professionele ruimte van de rechter en juridische professional, die in de visie van de Raad plaats moet vinden, daadwerkelijk leiden tot hogere kwaliteit. Van de rechters mag worden verwacht dat zij de professionele ruimte ook daadwerkelijk nemen. De Raad wil graag overgaan tot de uitvoering van de voornemens van het MJP op deze punten. De Raad heeft daarnaast dringend behoefte aan, en is naarstig op zoek naar een manier om de stem van de rechter en gerechtsambtenaar beter te horen. Ik ga graag in gesprek met een ieder die daar ideeën over heeft.
De verhouding tussen de staatsmachten is, in de tweede plaats, niet volledig op orde in Nederland. De onafhankelijkheid van de rechter is niet in het geding, althans niet direct. De positie van de Rechtspraak als aparte staatsmacht wel. Van de twee klassieke wrijfpunten tussen de staatsmachten (benoemingen, bekostiging) is de bekostiging een praktisch probleem geworden. Dat heeft nu geleid tot grote interne spanningen, terwijl de Raad al langer worstelt met deze materie. Rechters zijn op grond van de uitkomsten inderdaad gerechtigd de vraag te stellen of de Raad voldoende oog heeft voor de positie van de Rechtspraak als derde staatsmacht, terwijl dat in de intenties van de Raad totaal niet gerechtvaardigd is. De Rechtspraak mag zich op eigen kosten vernieuwen (HGK, KEI), terwijl de regering ook vindt dat het steeds goedkoper moet. Er is een nieuwe verhouding nodig die ook recht doet aan de onevenwichtigheid van de financiële verhoudingen (Rijksbegroting 182 miljard, Rechtspraakbegroting 950 miljoen in 2016). Deze andere verhouding valt of staat met de erkenning dat de Rechtspraak een aparte staatsmacht is en niet een overheidsdienst als iedere andere. Het moet ook niet gaan om het relatieve belang van rechtspraak versus bijvoorbeeld sociale zekerheid. Rechtspraak is van een andere orde. Zij vormt de juridische infrastructuur die noodzakelijk is om alle maatschappelijke functies – publiek en privaat – te laten functioneren. Rechtspraak maakt samen leven mogelijk. Ik nodig de vertegenwoordigers van de andere staatsmachten uit deze discussie aan te gaan.

Dit artikel is ook gepubliceerd in NJB 2016/442, afl. 9

1.  Raad voor de rechtspraak (2013). Agenda van de rechtspraak 2014-2018.
2. ‘Interview: Herman Tjeenk Willink roept op tot verzet’, Mr. 2015/12. Vergelijk ook het debat in de Eerste Kamer d.d. 15 december 2015.
3. R.M. Berendsen e.a., ‘Tegenlicht. De rechterlijke organisatie tegen het licht’, NJB 2015/2005, afl. 40, p. 2800-2803.
4. www.rechtspraak.nl/SiteCollectionDocuments/Resultaten%20enquete%20Tegenlicht.pdf.
5. European Network of Councils for the Judiciary (2015). Independence and accountability of the Judiciary and the Prosecution; performance indicators 2015.
6. M.A. Loth, ‘Lerend oordelen (over sturing op kwaliteit in de Rechtspraak)’, Trema 2015/10.
7. Op. cit., p. 25.
8. Kamerstukken II 2015/16, 34300 VI, 34.
9. Het Cva is een onafhankelijk adviesorgaan dat tot taak heeft om de Raad gevraagd of ongevraagd te adviseren over de uitvoering van de taken van de Raad. De leden, in totaal dertien rechters, twee rechterlijk ambtenaren in opleiding en dertien gerechtsambtenaren, worden per ressort voor een termijn van vier jaar afgevaardigd.