In de week van de NAVO-top gaat Den Haag deels op slot. De sleutel daarvoor ligt in de handen van burgemeester Van Zanen. Hij heeft op grond van zijn openbare orde-bevoegdheid een Verordening ter handhaving openbare orde NAVO-Top Den Haag 2025 afgekondigd. Die regelt ingrijpende beperkingen op de vrijheid van inwoners en bedrijven zoals gebiedsverboden en voorwaarden aan wat het gebied in mag. Het gebruikte standaardmodel voor noodverordeningen levert – in strijd met de geest van ons staatsnoodrecht – levensgrote onopgeloste rechtvaardigingsvragen op over de maatregelen.
Even terug. Waarvoor bestaan noodverordeningen? De burgemeester mag op grond van artikel 176 Gemeentewet een noodverordening afkondigen bij (vrees voor) zeer ernstige verstoring van de openbare orde en rampen. Actueel, concreet, spoed en kortdurend zijn daarbij kernwoorden. Bij dergelijke haast ligt het volstrekt in de rede te werken met een summiere toelichting. Vaak zijn dit enkele zinnen tot enkele alinea’s die de dreiging benoemen en de conclusie weergeven van hoe de verordening bijdraagt aan herstel van de orde. Afwijken van door de Grondwet gestelde voorschriften mag volgens de Gemeentewet niet. Praktijk en wetgever accepteren echter dat burgemeesters dat wel doen: anders zouden hun handen te zeer gebonden zijn wanneer direct handelen geboden is.
Nu is dat anders. Er is een jaar voorbereidingstijd voor een noodverordening gerekend vanaf de aankondiging van de top in mei 2024. Hoe is die tijd gebruikt? De toelichting kent 345 woorden. Hierin wordt gesteld dat ‘de belangen van omwonenden, ondernemers, bezoekers en inwoners van Den Haag […] zoveel mogelijk [worden] gewaarborgd, in samenhang met de te nemen noodzakelijke maatregelen’. Maar niet hoe dat getoetst is en welke belangen in beeld zijn of waren. Evenmin wordt duidelijk of in alle gevallen er inderdaad geen lichter middel volstaat c.q. of dat elke maatregel in voldoende mate effectief is. Of en hoe er getoetst is aan de beperkingssystematiek voor grond- en mensenrechten blijft daarmee in het midden. Wat mij betreft ten onrechte.
Het lezen van de noodverordening levert vragen op. In de aangewezen gebieden mogen bewoners dagenlang geen gesloten pakketten, tassen, koffers en zakken met zich meebrengen of laten bezorgen. Dit behoudens door of namens de burgemeester verleende ontheffing. Feitelijk betekent dit dat post (ook rouwkaarten) niet bezorgd kan worden zonder schending van het Grondwettelijk briefgeheim. De bescherming van de persoonlijke levenssfeer komt sterk in het geding wanneer de apotheek medische verpakkingen moet openen voor een spoedbezorging. Ik kan mij ook niet voorstellen dat het de bedoeling is dat een zak diepvriesdoperwten van de supermarkt open moet om bij weigering van een aanwijzing daartoe in hechtenis genomen te worden of een boete te krijgen.
Toch is dit alles opeens een onzekere gunst in plaats van een recht. Over de vraag of vissers niet teveel beperkt werden in hun beroep (nu uitvaren afhankelijk is van niet-gekaderde toestemming van de havenmeester over een niet-ingetekende corridor), antwoordde de burgemeester aan de Haagse gemeenteraad dat een noodverordening ‘een juridisch stuk’ is en ‘[d]aar staan natuurlijk alleen de beperkingen in’. Wie wil weten wat er wel kan, moest volgens hem het persbericht lezen. Dat werkt blijkbaar matigend op of invullend aan de noodverordening. Dat is een gelaagdheid waar ik het hartgrondig mee oneens ben.
Een noodverordening die grond- en mensenrechten beperkt moet volledig zijn. Hoe minder ‘spoed’, hoe meer de verwachtingen van ons normale wetgevingsproces gelden. Daarin is toetsing aan fundamentele rechten een vast en verplicht onderdeel voor de toelichting. Zo verwacht de Handreiking constitutionele toetsing het noemen van alle relevante (inter)nationale grondrechten, het ingaan op de beperkingssystematiek van die rechten en bespreking van jurisprudentie. Terecht, want het biedt houvast voor democratisch rechtstatelijke processen: politieke en rechterlijke toetsing evenals maatschappelijke controle. Dat kost tijd en moeite – maar fundamentele rechten moeten er juist staan als het knelt, als het lastig is. Dan bewijzen zij hun waarde. Niet wanneer ze conflictloos door het leven gaan.
De komende jaren wordt het vinden van een nieuwe balans daarin steeds urgenter en actueler: een onzekere geopolitieke situatie, de dreiging van nieuwe pandemieën en de steeds meer merkbare gevolgen van klimaatverandering leiden tot voorspelbare of langdurige noodsituaties die ingrijpen van de burgemeester vragen.
Ik ontken overigens niet dat er een onzekerheidsmarge blijft. Zonder openbaar dreigingsbeeld blijft het lastig proportionaliteit en effectiviteit te beoordelen voor een buitenstaander. Gerichte uitzonderingen ondermijnen zowel de bredere veiligheid als de veiligheid van de uitgezonderde: die wordt immers doelwit. Maar ook met dat voorbehoud valt er nog een flinke verbeterslag te maken.
Wie met ‘een schaartje knipt’ (heel precies dus), zoals burgemeester Van Zanen stelt te doen, mag laten zien hoe hij maatregelen rechtvaardigt. De gemeenteraad van Den Haag vroeg er in de behandeling van de bekrachtiging van de noodverordening amper naar. Ik roep burgemeesters op: maak de grond- en mensenrechtenafweging expliciet en inzichtelijk. En gemeenteraden: vraag voortaan naar die fundamentele overwegingen als voorwaarde voor de bekrachtiging.
Dit artikel is gepubliceerd in NJB 2025/1040, afl. 19.
Afbeelding: ©istock