Bij brief van 16 november 2016 hebben de Ministers van Binnenlandse Zaken en van Veiligheid en Justitie de Tweede Kamer bericht dat het wetsvoorstel Organisatie hoogste bestuursrechtspraak wordt ingetrokken. De aanleiding daarvoor is dat de Tweede Kamer enkele amendementen heeft aangenomen die de ministers met klem hebben ontraden; de bezwaren tegen deze amendementen zijn voor het kabinet zo zwaarwegend dat het er de voorkeur aan geeft het wetsvoorstel in te trekken, aldus de brief. Het wetsvoorstel hield, kort gezegd, in dat een (verdere) splitsing zou worden aangebracht tussen de beide afdelingen van de Raad van State, dat de Centrale Raad van Beroep (CRvB) zou worden opgeheven en zijn zaken zouden worden verdeeld over de vier gerechtshoven en dat het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) eveneens zou worden opgeheven en zijn zaken zouden worden ondergebracht bij de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS).

De kwestie van de organisatie van de bestuursrechtspraak speelt al decennia, zo niet langer dan een eeuw. De bestuursrechtspraak in eerste aanleg is in 1992 (eerste fase herziening Rechterlijke Organisatie) ondergebracht bij de rechtbanken, maar in hoogste aanleg is het stelsel met vier hoogste bestuursrechters (Hoge Raad (HR), ABRvS, CRvB en CBb) blijven bestaan. In brede kring is men het erover eens dat dit uit een oogpunt van rechtseenheid en overzichtelijkheid niet ideaal is, maar er is geen overeenstemming over de vraag of dit in de praktijk wel zo problematisch is en over de vraag hoe de hoogste bestuursrechtspraak dan wel moet worden ingericht. Tot de meest controversiële onderwerpen behoren de vragen of rechtspraak wel thuis hoort bij de Raad van State en of er in het bestuursrecht een ‘one peak’-model moet zijn of een ‘twin peaks’-model.

In deze korte bijdrage zal ik niet ingaan op de voors en tegens van alle mogelijke varianten.¹ Evenmin ga ik in op de kwestie van de verdere splitsing van de RvS.² Wel zal ik, voordat het wetsvoorstel misschien weer in de vergetelheid raakt, terugblikken op enkele opmerkelijke aspecten van dit wetgevingsproces en op de impact die dit heeft gehad op de betrokken rechterlijke colleges, meer in het bijzonder op het CBb.

Ruim vier jaar geleden (op 29 oktober 2012) verscheen het regeerakkoord ‘Bruggen bouwen’ van het kabinet Rutte II. Een van de onderwerpen in de paragraaf ‘Veiligheid en justitie’ luidt, overigens zonder nadere toelichting: ‘De Raad van State wordt gesplitst in een rechtsprekend deel en een adviserend deel. Het rechtsprekende gedeelte wordt samengevoegd met de CRvB en het CBb’. Het heeft enige tijd geduurd voordat de betrokken ministers met een nadere uitwerking van dit voornemen kwamen. In een notitie van 26 juni 2014 schreven de ministers dat een wetsvoorstel in consultatie zou worden gebracht waarin, naast een verdere functionele splitsing van taken binnen de Raad van State, de CRvB en het CBb zouden worden opgeheven. Op 18 december 2014 is het wetsvoorstel ingediend. De fundamentele verschuiving van ‘samenvoeging’ naar ‘opheffing’ is, ook in het verdere wetgevingsproces, onopgehelderd gebleven. Het voorstel om de zaken van de CRvB te verdelen over de vier gerechtshoven is niet voorzien in het regeerakkoord. Het is niet eerder onderwerp van debat geweest, evenmin als de vraag of in deze zaken een derde cassatie-instantie wenselijk is. Het voorstel om de zaken van het CBb daar weg te halen en onder te brengen bij de ABRvS is zeer vérstrekkend en is evenmin eerder aan de orde gekomen in het publieke debat. In 2011 pleitte de motie Taverne c.s. er nog voor om de rechtsprekende taak van de Raad van State elders onder te brengen. Het wetsvoorstel houdt juist een versterking in van de positie van de ABRvS. Ondanks herhaalde, zeer kritische beschouwingen van de Raad voor de rechtspraak, de CRvB, het CBb, de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak (NVvR) en de wetenschap³ volhardden de ministers in hun voorstel. De verdediging van het voorstel was in de schriftelijke stukken op onderdelen ingenieus, maar nooit overtuigend; tijdens het plenair debat in de Tweede Kamer was de verdediging zeer gebrekkig. Op tegenwerpingen werden geen antwoorden gegeven; de bewindslieden wilden tijdig voor de komende verkiezingen resultaat boeken. Het leek er geruime tijd op dat een meerderheid in de Tweede Kamer met het wetsvoorstel zou instemmen. Pas in de laatste fase van het wetgevingsproces kondigden enkele malen uitstel van de stemming en een bont palet van moties en amendementen een mogelijke wending aan.

Eerder schreef Raymond Schlössels in dit tijdschrift dat het wetsvoorstel halfslachtig is, een onvoldoende doordacht compromis, op drijfzand gebaseerd en dat het Nederlandse stelsel van bestuursrechtspraak een speelbal is van de politiek.⁴ Daarmee kan worden ingestemd. Aandacht verdient ook de rol van de HR. De HR heeft het wetsvoorstel gesteund. De HR nam, niet principieel en zonder nadere uitleg, de door de regering gemaakte politieke keuze ‘tot uitgangspunt’ en was overwegend positief.⁵ Later schreef de HR dat zijn positieve waardering voor het wetsvoorstel was versterkt.⁶ Het is opmerkelijk dat de HR daarbij zoveel afstand heeft genomen van de standpunten van de Raad voor de rechtspraak, de NVvR, de CRvB en het CBb. Sommigen spreken van een ‘wapenstilstand’ tussen de HR en de ABRvS.

De met opheffing bedreigde CRvB en CBb hebben vier jaar in onzekerheid verkeerd over hun toekomst. Bij het CBb is een aantal rechters en auditeurs vertrokken. In het college is niet meer naar behoren geïnvesteerd. Tientallen vergaderingen zijn belegd in een poging om de laatste ontwikkelingen te volgen en om daarop nog invloed uit te oefenen. Er ontstonden spanningen, ook over de te volgen koers: moest worden vastgehouden aan het – politiek steeds minder haalbaar lijkende – primaire standpunt van samenvoeging in één bestuursrechtelijk gerechtshof, of moest worden toegewerkt naar opheffing in ruil voor een groter aantal rechters dat zou overgaan naar de ABRvS?⁷ Het wetsvoorstel heeft gedurende jaren een grote wissel getrokken op alle medewerkers en op de behandeling van zaken. Het heeft tot aanzienlijke schade geleid. De situatie bij de CRvB kan ik niet uit eigen ervaring beschrijven, maar het zal duidelijk zijn dat ook daar de lange onzekerheid haar invloed heeft gehad.

In de titel van deze bijdrage spreek ik over surrealisme en nutteloze werken. Surrealisme ziet op de onvoorspelbare dynamiek van het wetsvoorstel en op het ontbreken van zorgvuldige voorbereiding, analyse en argumentatie. Nutteloze werken ziet op de duizenden uren tevergeefs aangewende arbeid van wetgevingsjuristen, ministers, parlementariërs, rechters en andere betrokkenen.

Het zou goed zijn om het komen en gaan van dit wetsvoorstel grondig te analyseren: waar komt de passage in het regeerakkoord vandaan, hoe is ‘samenvoegen’ veranderd in ‘opheffen’, hoe is dit onvoldragen wetsvoorstel zo ver kunnen komen, welke partijen en factoren hebben invloed uitgeoefend en welke belangen waren daarmee gediend? Dat zou ertoe kunnen bijdragen om van deze episode te leren. De Raad voor de rechtspraak heeft uitgesproken dat er nu voorlopig rust moet komen. Het zou echter niemand verbazen wanneer het onderwerp van de organisatie van de hoogste bestuursrechtspraak opnieuw op de agenda komt. In dat geval gebeurt hopelijk alsnog wat noodzakelijk is: een zorgvuldige voorbereiding (misschien een staatscommissie?), analyse en argumentatie, Europese oriëntatie⁸ en draagvlak van de rechtspraak. 

Mr. W.A.J. van Lierop is senior raadsheer bij het CBb. Deze Opinie is ook gepubliceerd in NJB 2017/4, afl. 1.

Bron afbeelding: Ubé

1. Zie hierover recentelijk bijv. B.J. van Ettekoven, ‘“One peak or twin peaks?”; het regeerakkoord en de toekomst van de bestuursrechtspraak’, NJB 2013/495, afl. 10, p. 596-603.
2. De vraag rijst waarom de kwestie van de splitsing van de RvS en de organisatie van de hoogste bestuursrechtspraak in het wetsvoorstel aan elkaar zijn gekoppeld (een ‘package deal’).
3. Ook hebben enkele in de materie ingevoerde advocaten en ‘repeat players’ (zoals het UWV, KPN en Vodafone) stelling genomen tegen de opheffing van de CRvB, respectievelijk het CBb.
4. R.J.N. Schlössels, ‘De kracht van gelegenheidsargumenten?! Ons stelsel van bestuursrechtspraak als speelbal van politiek’, NJB 2014/1578, afl. 30, p. 1575; https://njb.nl/blog/de-kracht-van-gelegenheidsargumenten-!-ons.12653.lynkx.
5. Reactie van de HR van 14 april 2015.
6. Gespreksnotitie van de HR van 7 juni 2016.
7. De ABRvS stelde zich op het standpunt dat alleen de senior raadsheren van het CBb naar haar konden overgaan, niet de overige raadsheren.
8. In de Raad van Europa wordt een organisatie van de rechtspraak geadviseerd waarin de institutionele onafhankelijkheid wordt gewaarborgd door een (door de rechters zelf gekozen) raad voor de rechtspraak (zie bijv. CCJE Magna Carta, par. 13).