Het verwijt van kartelvorming is eerder van toepassing op megabedrijven als Google en Uber dan op zelfstandig werkende taxichauffeurs die de samenwerking zoeken om te voorkomen dat ze voor een hongerloon moeten werken.

In december van het vorig jaar sprak de rechter, meer specifiek de president van het College van Beroep voor het bedrijfsleven, zich als eerste uit in een kwestie die ook wel wordt aangeduid als een ‘digitale taxioorlog’. Voor arbeidsrecht-beoefenaren is deze uitspraak (Ministerie van I&M vs. Uber)¹ een fraaie illustratie van het feit dat het arbeidsrecht de ontwikkelingen op de arbeidsmarkt maar ternauwernood kan bijhouden en steeds minder in staat lijkt een passend antwoord te formuleren op de arbeidsrechtelijke issues van deze tijd. Meer concreet gaat het om de vraag of nog wel mogelijk is afdwingbare normen te stellen ten aanzien van zaken als verantwoorde arbeids- en rusttijden, gezonde arbeidsomstandigheden, een adequate uurvergoeding en een inkomensgarantie bij ziekte of arbeidsongeschiktheid.

Voor ik hierop doorga, eerst iets over het bedrijf dat de uitspraak heeft uitgelokt. Uber is een bedrijf dat gericht is op het ontwikkelen, produceren en uitgeven van software en het verstrekken van on demand transportdiensten. Voor dit laatste biedt Uber de dienst UberPOP aan die inmiddels in 200 steden actief is. Uber is ook big business: met een geschatte waarde van € 13.4 miljard was Uber vorig jaar de hoogste gewaardeerde start-up van dat moment.²
Om de vervoersdienst te kunnen leveren sluit Uber contracten met particulieren met een eigen auto die van haar een iPhone in bruikleen krijgen waarmee bestelde ritten geaccepteerd kunnen worden. Personen die van de dienst UberPOP gebruik willen maken, melden zich eenmalig aan met een creditcard. Bij het bestellen van een rit wordt de passagier via de GPS van de telefoon aan de dichtstbijzijnde Uber-chauffeur gekoppeld, waarna de ritprijs bij aankomst wordt afgeschreven van de aan de creditcard gekoppelde bankrekening. Contant geld komt er niet meer aan te pas. De passagier krijgt de factuur via de e-mail toegestuurd, de chauffeur ontvangt van de ritprijs 80% op zijn rekening, de resterende 20% is voor Uber. Degene die als chauffeur voor Uber wil rijden dient ouder te zijn dan 21 jaar, één jaar rijervaring te hebben en hij moet in het bezit zijn van een verklaring omtrent gedrag. De auto (vierdeurs, niet ouder dan tien jaar en met een geldige APK) wordt op veiligheid geïnspecteerd door een medewerker van Uber. Uber is gebaseerd op het idee van een shared economy, aldus de Nederlandse Uber-directeur Niek van Leeuwen. ‘Heb je geen baan, maar toch een auto, dan kun je met Uber geld verdienen.’³
Arbeidsrechtelijk zit het knelpunt van deze constructie in de onaantastbaarheid en daarmee de ongelimiteerde marktmacht van het bedrijf ten opzichte van haar ‘medewerkers’. Toen, bijvoorbeeld, het bedrijf in New York in concurrentie was met een nieuwkomer op de on demand taximarkt, verlaagde het eenzijdig de ritprijzen. Boze taxichauffeurs protesteerden tegen deze verlaging van hun inkomsten en richtten hun pijlen, bij gebreke aan een zichtbare wederpartij, op het gemeentebestuur dat hiertegen zou moeten optreden. Tevergeefs, Uber bleek niet aan te pakken. Ook in Nederland, waar het bedrijf zijn diensten sinds juli van het vorig jaar aanbiedt, heeft het zich bij de gevestigde taxibranche knap impopulair gemaakt. ‘Eerst paaien ze, dan naaien ze’, aldus een chauffeur bij TCA.⁴

Het juridische handvat om het bedrijf te stuiten (of misschien ‘mores’ te leren?) zit in het fenomeen taxivergunning. De taximarkt wordt sinds de openstelling eind jaren negentig gereguleerd door de Wet Personenververvoer 2000 (WPV 2000). Deze schrijft een vergunning voor voor iedereen die zijn diensten als taxichauffeur wil aanbieden. De vergunning wordt afgegeven (en kan bij slecht presteren ook worden ingetrokken) door de Minister van Infrastructuur en Milieu, die belast is met het toezicht op de naleving van de wet. Uber daarentegen maakt gebruik van iedereen die onder haar voorwaarden wil werken, met of zonder vergunning. Het toezicht op de kwaliteit van de Uber-diensten voert het bedrijf liever zelf uit.

In het afgelopen jaar trad Uber toe tot de Europese arbeidsmarkt. Net als in de VS riep die komst in verschillende landen veel protest op. Boze taxichauffeurs gingen de straat op en grote taxibedrijven spanden rechtszaken aan. Soms met succes, zoals in Brussel en Berlijn waar UberPOP door de rechter werd verboden. In ons land verliep de strijd in eerste instantie over de band van de overheid. Op 29 september 2014 stelde de Minister van Infrastructuur en Milieu Uber in kennis van haar voornemen een last onder dwangsom op te leggen als de dienst UberPop niet gestaakt zou worden; hierop werd niet gereageerd. Kort daarna voerden inspecteurs van de Inspectie Leefomgeving en Transport in samenwerking met de politie Amsterdam een ‘snordersactie’ uit. Ze maken als betalende passagiers gebruik van de dienst van UberPOP en houden de betreffende chauffeur na aankomst op de plaats van bestemming aan. Als op dat moment blijkt dat deze geen vergunning heeft, wordt hij bekeurd en wordt hem een last onder dwangsom opgelegd. Ook Uber krijgt een dergelijke last opgelegd. Uber betaalt de bekeuringen van de chauffeurs en gaat van de last in beroep bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven. De onderhavige uitspraak betreft het verzoek van Uber tot schorsing van deze last.

De rechter overweegt, kort samengevat, als volgt. Uber is een vervoerbedrijf in de zin van de WPV 2000 en niet zoals zij had gesteld een software bedrijf waarvan de bedrijfsmatige activiteiten uitsluitend gericht zijn op het aanbieden van technologie en het bijeenbrengen van vraag en aanbod. Vervoer via UberPOP valt niet onder de ‘carpoolbepaling’ in de WPV 2000, waarin voor het samen reizen door particulieren een uitzondering op het taxiverbod is gemaakt. De hoogte van de vergoeding die de chauffeurs voor de rit ontvangen is hiervoor niet relevant. De stelling van Uber dat er geen noodzaak tot handhaving is snijdt geen hout. Uber had ter onderbouwing van deze stelling aangevoerd dat de WPV 2000 verouderd is en achterhaald door nieuwe ontwikkelingen, technologieën en mogelijkheden als waarvan Uber gebruik maakt. UberPOP is, in de woorden van Uber, ‘geen probleem maar een oplossing. Het biedt de consument een betaalbaar alternatief voor autobezit en het zorgt ervoor dat de beschikbare auto’s beter benut worden doordat mensen met elkaar meerijden, en er een betere aansluiting is op het openbaar vervoer. Dat is een mobiliteitsoplossing met een positief effect op leefbaarheid, milieu en energieverbruik’. De rechter overweegt in dit verband dat de minister bij overtreding van de WPV 2000 handhavend moet optreden, en dat die regel alleen uitzondering lijdt in bijzondere omstandigheden, bijvoorbeeld wanneer concreet zicht bestaat op legalisatie. Daarvan is vooralsnog geen sprake. Wel onderkent de rechter dat een technologie als waarvan Uber gebruik maakt kan leiden tot innovatie, maar daarmee bestaat nog geen zicht (laat staan een ‘concreet zicht’) op legalisatie van UberPOP in de huidige vorm. Uber voert tevens aan dat de last geen legitiem belang dient en haaks staat op de belangen die met de taxiregulering worden gediend, te weten een eerlijke en open marktwerking met bescherming van de consument, keuzevrijheid en de beste propositie voor de consument. De last daarentegen is blijkens zijn bewoordingen mede opgelegd in het belang van chauffeurs die wel in het bezit zijn van een vergunning en in het belang van de ordening van de vervoermarkt. De rechter verwerpt deze stelling met de - niet nader onderbouwde - overweging dat in een stelsel met een wettelijke vergunningplicht de belangen van de chauffeurs met vergunning wel degelijk beschermd mogen worden. Ten slotte wordt ook het beroep van Uber op Europeesrechtelijke regels van de hand gewezen.

In een reactie op de uitspraak geeft Uber aan door te gaan met het aanbieden van UberPOP ‘om de vernieuwing die we in gang hebben gezet niet te laten stranden. Het is nu aan de politiek om vaart te maken met gemoderniseerde wetgeving en niet te wachten tot eind 2015, zodat innovatie niet tot stilstand komt. Wij zullen er alles aan doen om hierbij te helpen.’ Ook Eurocommissaris Kroes mengde zich eerder in het debat naar aanleiding van het door de Brusselse rechter uitgesproken verbod. ‘Wij kunnen de digitale innovatie niet tegenhouden’, schreef ze op haar blog. ‘Dus laten we innovatie omarmen, niet tegenwerken.’ In de visie van Kroes is een verbod op Uber vooral ingegeven om kartels zoals de taxibranche te beschermen.⁵ Die kwalificatie roept herinneringen op aan de ambtsperiode van Kroes als Eurocommissaris Mededinging, en hij past bij de periode dat de WPV 2000 werd geconcipieerd. De parlementaire stukken over die regeling bevatten dan ook veel overwegingen over de zegeningen voor de consument van een open markt en het beschermen van de veiligheid van de passagier door het stellen van kwaliteitseisen aan de chauffeur en diens auto, maar niets over veilige en gezonde arbeidsomstandigheden of een eerlijke beloning van deze zzp’ers avant la lettre. Dat is ook niet zo vreemd als men bedenkt dat de WPV 2000 vooral was ingegeven door de wens de gesloten en daardoor onnodig dure taximarkt open te breken. Kartels, in de woorden van Kroes.

Die tijden zijn veranderd. Met de komst van de technologie-industrie, waarvan UberPOP slechts één voorbeeld is, gaat het er niet alleen om of bestaande constructies inefficiënt zijn – dat zijn ze misschien wel – of dat de aanbieders van de klassieke diensten teveel marktmacht hebben. De internetindustrie confronteert ons met de vraag of we in staat zijn on demand werkers te beschermen tegen zulke basale sociale risico’s als uitbuiting, onzekere beloning en het ‘als u wat overkomt, zoekt u het zelf maar uit’. En - wanneer het antwoord op die vraag ontkennend luidt - of een race to the bottom op andere segmenten van de arbeidsmarkt dan nog te keren valt. In die verhoudingen past een verwijt van kartelvorming eerder bij een megabedrijf als Google of Uber dan bij zelfstandig werkende taxichauffeurs die de samenwerking zoeken om te voorkomen dat ze voor een hongerloon moeten werken. 

Dit artikel is ook gepubliceerd in NJB 2015/595, afl. 12, p. 758.

1. Uber vs. Minister Infrastructuur en Milieu, CBb 8 december 2014, ECLI:NL:CBB:2014:450. 
2. Bronzwaer & Schravesande, Uber – hoe één app de hele taxibranche op zijn kop zet, NRCQ 30 juli 2014.
3. Interview Bronzwaer & Schravesande (2014).
4. Bronzwaer & Schravesande (2014).
5. Blog Neelie Kroes 15 april 2014, ‘Crazy court decision to ban Uber in Brussels’.

Afbeelding: Dirk Hol / ANP