De opmars van zonder tussenkomst van de rechter opgelegde bestuurlijke sancties lijkt niet te stuiten. Daarbij gaat het enerzijds om bestraffende – leedtoevoegende – sancties waarbij vooral moet worden gedacht aan de bestuurlijke boete. Anderzijds gaat het om reparatoire – niet bestraffende – sancties die zijn gericht op het herstel van een rechtmatige toestand. Dit betreft onder meer de last onder dwangsom, de last onder bestuursdwang en de intrekking van een begunstigende beschikking als een subsidie.
Niet alleen is het toepassingsbereik van dergelijke sancties enorm vergroot: op een groot aantal terreinen van ons recht zijn dergelijke sancties inmiddels ingevoerd, al dan niet ter ontlasting van de strafrechtelijke keten. Ook de zwaarte van deze sancties is de afgelopen periode fors toegenomen en overtreft in sommige gevallen zelfs de strafrechtelijke maxima. Boetes en dwangsommen van vele tienduizenden euro's zijn geen uitzondering. Bovendien mag een fenomeen als ketenaansprakelijkheid zich in een groeiende populariteit verheugen. Zo kunnen onder de Wet arbeid vreemdelingen zowel opdrachtgevers, aannemers als onderaannemers boetes opgelegd krijgen bij inzet van illegale arbeidskrachten onderaan de keten bij de onderaannemer. Tel daarbij op dat er tegenwoordig ook stevig wordt ingezet op daadwerkelijke handhaving van rechtsnormen en het is geen verrassing dat onze voormalige Nationale ombudsman, Alex Brenninkmeijer, onlangs sprak over het opdoemende spookbeeld van een 'sanctiestaat' (SC 2013, 51/52, p. 8).
Hoe deze ontwikkeling te beoordelen staat hier niet centraal, maar wel de vraag naar de waarborgen die gelden bij de toepassing van bestuurlijke sancties en met name of daarbij een goede balans is gevonden. Is er ten aanzien van de toepassing van bestuurlijke sancties sprake van een gebalanceerd systeem van rechtsbescherming? Waar het betreft de vormgeving van deze waarborgen c.q. rechtsbescherming valt op dat daarbij het onderscheid tussen bestraffende en niet-bestraffende sancties een doorslaggevende rol speelt. Is sprake van een bestraffende sanctie en daarmee van een 'criminal charge' in de zin van artikel 6 EVRM, dan geldt een uitgebreid waarborgenpakket. Zo dient in dat verband de feitenvaststelling intensief getoetst te worden en moet de rechter in het kader van de evenredigheidstoets kritisch nagaan of de sanctie niet te zwaar is. Is evenwel sprake van een niet-bestraffende sanctie dan is de rechter een stuk minder streng ten aanzien van de feitenvaststelling, hetgeen ook geldt voor de evenredigheid van de sanctie. Daarin grijpt de rechter op basis van een marginale toets alleen in wanneer het bestuur in redelijkheid niet tot een sanctie van een bepaalde zwaarte heeft kunnen komen.
In algemene zin kan worden ingestemd met het aldus vormgegeven stelsel van rechtswaarborgen, maar aan de randen daarvan doen zich problemen voor. Zo impliceert het stelsel dat ook bij lichte bestuurlijke boetes de geschetste zware waarborgen gelden. En omgekeerd geldt dat bij zware niet-bestraffende sancties alleen de eveneens geschetste meer beperkte rechtsbescherming van toepassing is. Dat roept vragen op. Waarom zou de rechter een bestuurlijke boete van 50 euro kritischer toetsen dan een last onder dwangsom van 100.000 euro per overtreding of de intrekking van een vergunning om een miljoenenbedrijf te exploiteren op grond van Bibob-onderzoek? Is daarmee geen sprake van een onbalans waar het betreft de toepasselijke waarborgen? En is het criterium van het al dan niet bestraffend zijn van een sanctie wel in alle gevallen geschikt om het vereiste niveau van rechtsbescherming te bepalen? De vraag stellen is haar beantwoorden.
Het is daarom zaak dat er een herijking gaat plaatsvinden van het stelsel van rechtswaarborgen. De vraag of een sanctie al dan niet bestraffend is, zou daarbij niet meer doorslaggevend moeten zijn. Ook de zwaarte van de sanctie zou een serieuze rol moeten gaan spelen. Naarmate een sanctie zwaarder ingrijpt in de (eigendomsrechtelijk beschermde) belangen van betrokkene zou de rechter kritischer moeten toetsen en zouden er meer rechtswaarborgen van toepassing moeten zijn. Aldus zou er bij een lichte bestuurlijke boete sprake kunnen zijn van een beperktere set rechtswaarborgen dan bij een hoge last onder dwangsom of de intrekking van een miljoenensubsidie. Daarmee kan recht gedaan worden aan de belangen van degene die de sanctie opgelegd krijgt en is er tegelijkertijd oog voor de belangen van de staatskas in die zin dat bij lichtere sancties geen kostbaardere zware waarborgen hoeven te worden toegepast.
Aanzetten voor een dergelijke benadering zijn te vinden in de jurisprudentie. Zo heeft het Europees Hof voor de Rechten van de Mens in de zaak Jussila geoordeeld dat bij lichtere bestuurlijke boetes niet alle strafrechtelijke waarborgen van artikel 6 EVRM ten volle hoeven te worden gerespecteerd (uitspraak van 23 november 2006, ECLI:NL:XX:2006:AZ9064). En de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft onlangs de ongeldigverklaring van een rijbewijs als ook de verplichting om aan een alcoholslotprogramma (ASP) deel te nemen, aangemerkt als een 'criminal charge' in de zin van artikel 6 EVRM, met name vanwege de zware gevolgen daarvan voor de betrokkene in kwestie. Als gevolg daarvan werden de strengere strafrechtelijke waarborgen van deze bepaling daarop van toepassing (uitspraak van 23 oktober 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1643). Die zelfde Afdeling kiest er voorts in Bibob-zaken soms voor om, ondanks het naar haar mening ontbrekende strafrechtelijke ('criminal charge') karakter daarvan, de feitenvaststelling kritischer te toetsen dan normaal vanwege de op het spel staande belangen (zie bijvoorbeeld een uitspraak van 25 april 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW3870).
Deze aanzetten in de jurisprudentie verdienen navolging en verdieping. Daarbij staat de legitimiteit van ons sanctiestelsel op het spel. Sanctiestaat of geen sanctiestaat: alleen een qua rechtswaarborgen gebalanceerd stelsel zal toekomstbestendig blijken.
Dit Vooraf is verschenen in NJB 2014/136, afl. 3, p. 169.
Bron afbeelding: Markus Daams