Wetsvoorstel (02-04-2024) tot Uitvoering van verordening (EU) 2022/2065 van het Europees Parlement en de Raad van 19 oktober 2022 betreffende een eengemaakte markt voor digitale diensten en tot wijziging van Richtlijn 2000/31/EG (Uitvoeringswet digitaledienstenverordening)
—De digitaledienstenverordening (Digital Services Act DSA) harmoniseert de regels die van toepassing zijn op tussenhandeldiensten, met als doel te zorgen voor een veilige, voorspelbare en betrouwbare online omgeving, waarin de verspreiding van illegale online-inhoud en de maatschappelijke risico’s die de verspreiding van desinformatie of andere inhoud met zich kunnen brengen, worden aangepakt en waarin de grondrechten doeltreffend worden beschermd en innovatie wordt vergemakkelijkt. Daartoe bevat de verordening enerzijds een kader voor de aansprakelijkheid van aanbieders van tussenhandeldiensten voor door hun gebruikers verstrekte informatie en anderzijds een aantal zorgvuldigheidsverplichtingen waar deze aanbieders aan moeten voldoen bij het verlenen van hun diensten. De verordening is sinds 25 augustus 2023 van toepassing op de 17 aanbieders van zeer grote online platforms en twee aanbieders van zeer grote online zoekmachines die op 25 april 2023 zijn aangewezen. Vanaf 25 augustus 2023 houdt de Europese Commissie toezicht op die aanbieders. Voor alle andere aanbieders van tussenhandeldiensten is de verordening sinds 17 februari 2024 van toepassing. Op die datum moesten de lidstaten hebben voorzien in de aanwijzing van een of meer bevoegde autoriteiten en een digitaledienstencoördinator en de benodigde nationale uitvoeringswetgeving. Onderhavig wetsvoorstel was toen nog niet ingediend. Daarom heeft de Minister van EZK op 11 februari 2024 het Besluit voorlopige aanwijzing ACM als bevoegde autoriteit en digitaledienstencoördinator digitaledienstenverordening genomen (Stcrt. 2024, 3993).
Onderhavig wetsvoorstel voorziet in bepalingen ter uitvoering van de verordening. De verordening werkt rechtstreeks, dus in dit wetsvoorstel zijn enkel de bepalingen opgenomen die nodig zijn om de verordening uit te voeren in de Nederlandse rechtsorde. De de Autoriteit Consument en Markt (ACM) aangewezen als digitaledienstencoördinator voor de toepassing van de verordening en als toezichthouder op het grootste deel van de verordening en de Autoriteit Persoonsgegevens (AP) als andere bevoegde autoriteit, voor het toezicht op twee bepalingen die zien op de verwerking van persoonsgegevens. Ook worden de noodzakelijke regels gesteld over de bevoegdheden van de ACM en AP, in aanvulling op wat daarover generiek is bepaald in onder meer de Algemene wet bestuursrecht en de Instellingswet ACM. Het wetsvoorstel bevat ook bepalingen over de samenwerking tussen de AP en de ACM, over gegevensuitwisseling en over de samenwerking tussen het openbaar ministerie (OM) en de ACM.
De DSA
De verordening bestaat uit 5 hoofdstukken. Hoofdstuk I van de verordening bevat algemene bepalingen en definities en regelt het onderwerp en toepassingsgebied van de verordening.
Hoofdstuk II van de verordening bevat voorwaardelijke vrijstellingen van aansprakelijkheid voor aanbieders van tussenhandeldiensten voor door hun gebruikers verstrekte informatie. Deze bepalingen waren voorheen neergelegd in artikel 12 tot en met 15 van de richtlijn inzake elektronische handel en zijn nu opgenomen in de verordening met enkele verduidelijkingen.
Hoofdstuk III van de verordening bevat zorgvuldigheidsverplichtingen waar aanbieders van tussenhandeldiensten aan moeten voldoen. De verplichtingen verschillen al naar gelang het type dienst dat een onderneming aanbiedt en zijn rol, omvang en invloed op de maatschappij, de belangen van gebruikers en de economie. De verordening maakt daarbij onderscheid tussen vier categorieën aanbieders, namelijk aanbieders van:
- alle soorten tussenhandeldiensten;
- hostingdiensten;
- online platforms; en
- zeer grote online platforms en zeer grote online zoekmachines.
Aan welke verplichtingen een onderneming moet voldoen, hangt af van de dienst of diensten die hij levert. De verplichtingen nemen met elke categorie toe. Aanbieders van zeer grote online platforms en zeer grote online zoekmachines moeten dus voldoen aan de zwaarste zorgvuldigheidsverplichtingen.
Hoofdstuk IV van de verordening bevat regels over de uitvoering, het toezicht op en de handhaving van de verordening. De verordening bepaalt dat elke lidstaat een digitaledienstencoördinator moet aanwijzen voor de uitvoering, het toezicht op en de handhaving van de verordening. De lidstaten kunnen verder een of meer andere bevoegde autoriteiten aanwijzen voor de uitvoering, het toezicht en de handhaving. Ook wordt er een onafhankelijke adviesgroep van digitaledienstencoördinatoren in het leven geroepen: de Europese Raad voor digitale diensten. De Commissie wordt belast met het toezicht op en de handhaving van de verordening ten aanzien van de verplichtingen die uitsluitend gelden voor aanbieders van zeer grote online platforms en zeer grote online zoekmachines.
Hoofdstuk V van de verordening bevat de slotbepalingen. Hierin is onder andere voorzien in het vervallen van de artikelen 12 tot en met 15 van de richtlijn elektronische handel over de aansprakelijkheid voor aanbieders van tussenhandeldiensten, een evaluatie en de inwerkingtreding van de verordening.
Advies RvS
De Afdeling heeft geadviseerd (nr. 4) om, mede met het oog op een heldere afbakening van bevoegdheden tussen de verschillende actoren, in de toelichting het in de DSA cruciale begrip ‘illegale inhoud’ en daarmee samenhangende begrippen te verduidelijken. Voorts merkt zij op dat het voor de ACM in bepaalde gevallen onontkoombaar zal zijn om te beoordelen of bepaalde informatie die aanwezig is op de diensten van tussenhandelaanbieders als illegale inhoud in de zin van de DSA moet worden beschouwd. Zij adviseert hierop in de toelichting in te gaan.
In de memorie van toelichting is daarop het begrip ‘desinformatie’ nader uitgewerkt en is nader toegelicht hoe het begrip ‘desinformatie’ zich verhoudt tot het begrip ‘illegale inhoud’, en wat dat betekent voor de behandeling van ‘desinformatie’ onder de verordening. Het begrip desinformatie kan zowel illegale (strafbare of anderszins onrechtmatige), als toegestane, doch mogelijk schadelijke uitingen omvatten. Indien desinformatie tevens kwalificeert als ‘illegale inhoud’, zijn de daarmee corresponderende bepalingen uit de verordening van toepassing. In zijn algemeenheid kan op grond van de verordening niet beoordeeld worden of een specifieke desinformatie-uiting tevens kwalificeert als ‘illegale inhoud’. Die beoordeling is afhankelijk van de omstandigheden van het geval en hangt af van het op de uiting toepasselijke recht. De beoordeling of informatie illegaal is, dient te geschieden aan de hand van het toepasselijke Unierecht of het recht van de lidstaten en dus niet aan de hand van de verordening zelf.
De ACM zal dus in het kader van het toezicht op en de handhaving van deze verplichtingen zich in zekere mate een oordeel moeten vormen over welk type illegale inhoud aanwezig is op de dienst van een bepaalde aanbieder en wat de ernst daarvan is. Het ligt in de rede dat de ACM hierbij samenwerkt met politie, OM en bevoegde toezichthouders om tot een optimale aanpak te komen. Het is aan de ACM om hier in de praktijk een invulling aan te geven die past binnen de kaders van de verordening. Op EU-niveau kunnen de digitaledienstenraad, waar de ACM aan deelneemt, en de Commissie eraan bijdragen dat de verordening op dit punt uniform wordt toegepast. Uiteindelijk is de uitleg van de verordening op dit punt aan de rechter, in laatste instantie het HvJ EU.
Gelet op de mogelijk ingrijpende afwegingen die soms door de ACM gemaakt zullen moeten worden, gaat de Afdeling ook in op de wijze waarop de ACM verantwoording aflegt over de uitoefening van zijn bevoegdheden. De ministeriële verantwoordelijkheid wordt in het wetsvoorstel beperkt door op enkele punten af te wijken van de Kaderwet zbo’s. De Afdeling adviseert om de uitsluiting van de bevoegdheid van de minister om beleidsregels te stellen dragend te motiveren en in dit verband duidelijkheid te scheppen over de vraag hoe, voor zover de ministeriële verantwoordelijkheid niet geldt, dan wel publieke verantwoording door de ACM wordt afgelegd. Het kabinet merkt daarop op dat nu de verordening voorschrijft dat de bevoegde autoriteiten volledig onafhankelijk handelen, vrij blijven van elke directe dan wel indirecte externe invloed en geen instructies vragen of aanvaarden van enige andere overheidsinstantie of particulier hierbij geen ministeriële bevoegdheden uit de Kaderwet zbo’s passen die de minister de mogelijkheid zouden geven om inhoudelijke invloed uit te oefenen op de uitvoering van de taken op grond van de verordening. Deze afwijking van de Kaderwet zbo’s sluit aan bij andere uitvoeringswetten ter uitvoering van verordeningen waarin vergelijkbare onafhankelijkheidsvereisten worden gesteld aan de bevoegde autoriteiten, zoals de AVG. Bovendien wordt door de afwijking (de schijn) van politieke inmenging in grondrechtelijke afwegingen, zoals bijvoorbeeld met betrekking tot de vrijheid van meningsuiting, voorkomen. In de memorie van toelichting is nader verduidelijkt hoe door de bevoegde autoriteiten publieke verantwoording wordt afgelegd, onder andere door het vaststellen van jaarverslagen. Daarnaast zijn de bevoegde autoriteiten verplicht om desgevraagd inlichtingen te verstrekken aan de verantwoordelijke minister.
In brief nr. 5 roept de minister de Kamer op tot voortvarende behandeling van het wetsvoorstel vanwege de urgentie om de ACM en de AP) aan te wijzen als beoogde bevoegde autoriteiten in Nederland.