Bestuursrechtelijk instrumentarium terrorismebestrijding

Wetsvoorstel (19-5-2006) met regels inzake het opleggen van beperkende maatregelen aan personen met het oog op de bescherming van de nationale veiligheid en inzake het weigeren of intrekken van beschikkingen met het oog op de bescherming van de nationale veiligheid (Wet bestuurlijke maatregelen nationale veiligheid)

—Het kabinet heeft zijn wetsvoorstel met bestuurlijke preventieve maatregelen tegen personen van wie wordt vermoed dat zij op het terroristische pad zijn toch doorgezet (Kamerstukken 30 566).

De Raad van State had in zijn advies grote vraagtekens gezet bij de noodzaak van de in te voeren maatregelen en bij de verhouding tot de grondrechten: 'Het gaat hierbij om bevoegdheden met een exceptioneel karakter, waarvan de bestuurlijke maatregelen onder omstandigheden diep kunnen ingrijpen in de persoonlijke vrijheid van de betrokkene', aldus de Raad. De indieners van het wetsvoorstel, de ministers Donner en Remkes, hebben in reactie daarop de Memorie van Toelichting nader onderbouwd.

Algemeen

Het wetsvoorstel creëert een grondslag voor bestuurlijke preventieve maatregelen in het kader van de bestrijding van terrorisme. Ze werden eerder aangekondigd in een brief van 24 januari 2005 (Kamerstukken II 29 754, nr. 5). Er worden drie beperkingen mogelijk:

een verbod om zich te bevinden in de omgeving van bepaalde objecten of in bepaalde delen van Nederland (gebiedsverbod);
een verbod om zich te bevinden in de nabijheid van bepaalde personen (persoonsverbod);
een verplichting zich periodiek te melden bij de politie (meldingsplicht).

Op dit moment is het volgens de MvT nauwelijks mogelijk beperkingen op te leggen aan een persoon als deze op grond van zijn gedragingen in verband kan worden gebracht met terroristische activiteiten of de ondersteuning daarvan, maar er in strafrechtelijke zin (nog) niet sprake is van een redelijk vermoeden van schuld aan een strafbaar feit. De aard van de dreiging kan echter toch zodanig zijn dat het met het oog op de bescherming van de nationale veiligheid noodzakelijk is die persoon in zijn bewegingsvrijheid te beperken, bijvoorbeeld door hem te verbieden zich in de omgeving van bepaalde kwetsbare objecten of in de nabijheid van bepaalde personen te bevinden. De nu voorgestelde bestuurlijke maatregelen zullen uiteraard niet in de plaats komen van strafrechtelijke maatregelen, maar kunnen worden toegepast indien noodzakelijk met het oog op de bescherming van de nationale veiligheid. Onder omstandigheden is het niet uitgesloten, aldus de MvT, dat er ook na een vrijspraak voldoende aanleiding en noodzaak kan zijn om betrokkene met bestuursrechtelijke maatregelen tijdelijk in zijn bewegingsvrijheid te beperken.

Het op 19 mei jl. ingediende wetsvoorstel bevat in hoofdzaak twee onderwerpen:

Drie soorten 'bestuurlijke maatregelen' (gebiedsverbod, persoonsverbod en meldingsplicht), die de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, in overeenstemming met de Minister van Justitie, kan opleggen aan een persoon die in verband kan worden gebracht met terroristische activiteiten of de ondersteuning daarvan. De overtreding van het verbod wordt strafbaar gesteld; voorlopige hechtenis is dan mogelijk.
Een mogelijkheid voor bestuursorganen om vergunningen, ontheffingen en subsidies van een natuurlijke persoon of een rechtspersoon die in verband kan worden gebracht met terroristische activiteiten of de ondersteuning daarvan, af te wijzen of in te trekken, of nadere voorschriften op te leggen.

De noodzaak

Hoewel na inwerkingtreding van het wetsvoorstel ter verruiming van de mogelijkheden tot opsporing en vervolging van terroristische misdrijven (Kamerstukken 30 164) de toepassing van bijzondere opsporingsbevoegdheden reeds mogelijk wordt in geval van aanwijzingen van een terroristisch misdrijf, zijn vrijheidsbeperkende of vrijheidsontnemende maatregelen tegen een bepaalde persoon slechts mogelijk indien deze als verdachte kan worden aangemerkt, dat wil zeggen indien er een redelijk vermoeden van schuld is. Met het oog op de bescherming van de nationale veiligheid kan het, aldus de MvT echter noodzakelijk zijn om reeds in eerder stadium de bewegingsvrijheid van betrokkene aan banden te leggen met als doel terroristische activiteiten of de steun daaraan te bemoeilijken en waar mogelijk te voorkomen. Het strafrecht kan in die gevallen geen oplossing bieden. Ook na een vrijspraak kan er aanleiding zijn de bewegingsvrijheid van de vrijgesproken verdachte met het oog op de bescherming van de nationale veiligheid tijdelijk te beperken.

De bewindslieden schrijven in hun toelichting dat de nu voorgestelde maatregelen nooit op zichzelf staan.

Degenen om wie het gaat, zullen voorwerp van onderzoek door de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (AIVD), de politie, het openbaar ministerie en/of de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) zijn en blijven. Indien bijvoorbeeld vervolging of maatregelen in het kader van de Vreemdelingenwet 2000 opportuun worden geacht, kan daartoe altijd worden overgegaan. De voorgestelde bestuurlijke maatregelen komen niet in de plaats van strafrechtelijk of vreemdelingenrechtelijk optreden, maar bieden een extra mogelijkheid om op te treden naast de mogelijkheden die het strafrecht en vreemdelingenrecht reeds bieden. De bedoeling is ook dat er een preventieve werking kan uitgaan van de wetenschap voor betrokkene dat hij in de gaten wordt gehouden door de autoriteiten. De betrokkene zal daardoor minder bruikbaar en interessant worden voor de inzet bij mogelijke terroristische activiteiten. Het voorbereiden of plegen van een terroristische aanslag kan hiermee worden bemoeilijkt, aldus de MvT.

Dubbele eis

De bovengenoemde maatregelen tot beperking van de bewegingsvrijheid kunnen alleen worden opgelegd:

aan een (natuurlijke) persoon die op grond van zijn gedragingen in verband kan worden gebracht met terroristische activiteiten of de ondersteuning daarvan; en
indien het opleggen van een maatregel aan de desbetreffende persoon noodzakelijk is met het oog op de bescherming van de nationale veiligheid.

ad 1) Bij het ruime begrip 'gedragingen' wordt gedacht aan: het zich zonder duidelijke reden ophouden in de buurt van objecten die een mogelijk doelwit vormen voor terroristische aanslagen, het regelmatig bezoeken van extremistische websites of chatrooms, het frequenteren van bijeenkomsten die bekend staan om hun extremistische karakter, het zonder duidelijke reden bezoeken van landen waarvan bekend is dat zij aantrekkingskracht uitoefenen op personen die sympathiseren met terrorisme, en vergelijkbare gedragingen van betrokkene. Het begrip 'terroristische activiteiten' wordt niet nader gedefinieerd.

ad 2) De noodzakelijkheidseis houdt volgens de MvT in dat de beperking van de bewegingsvrijheid tot doel heeft de bescherming van de nationale veiligheid, en dat met de beperking van de bewegingsvrijheid dat doel ook bereikt moet kunnen worden (de maatregel moet effectief zijn). In de noodzakelijkheidseis zijn tevens begrepen de subsidiariteitseis en de proportionaliteitseis. Indien de nationale veiligheid met minder vergaande maatregelen (jegens betrokkene) kan worden beschermd dan het beperken van zijn bewegingsvrijheid, mag geen bestuurlijke maatregel worden opgelegd (eis van subsidiariteit). Bovendien mag de beperking van de bewegingsvrijheid niet verder gaan dan nodig is voor het doel: bescherming van de nationale veiligheid.

Uiterlijk twee jaar

De periode waarvoor een maatregel kan worden opgelegd, is gemaximeerd op drie maanden. Hij kan telkens met een periode van ten hoogste drie maanden worden verlengd. Iedere verlenging moet worden aangemerkt als een nieuwe beschikking, waartegen beroep openstaat. Een maatregel mag, inclusief verlengingen, niet langer duren dan twee jaar. Een maatregel kan tussentijds worden gewijzigd, indien nieuwe feiten of omstandigheden daartoe aanleiding geven. Deze wijziging kan een beperking van de verplichtingen inhouden - in welk geval een wijziging ten gunste van betrokkene verplicht is - maar ook een uitbreiding daarvan. Er behoeft in die gevallen geen nieuwe maatregel opgelegd te worden. Ook een besluit tot wijziging van een maatregel is een beschikking, waartegen beroep openstaat.

Rechtsbescherming

Om zo snel mogelijk duidelijkheid te krijgen omtrent de rechtmatigheid van een opgelegde maatregel, is (in afwijking van het algemene systeem van de Awb) in het wetsvoorstel bepaald dat rechtstreeks beroep openstaat op de bestuursrechter. Dit betekent dat belanghebbenden binnen zes weken schriftelijk beroep kunnen instellen bij de rechtbank. In het wetsvoorstel is voorts bepaald dat de rechtbank dit beroep versneld dient te behandelen. Hoger beroep kan worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

Bij de voorzieningenrechter van de rechtbank kan een verzoek om voorlopige voorziening worden gedaan. Deze rechter heeft daarbij op grond van artikel 8:86, eerste lid, Awb de bevoegdheid om onmiddellijk uitspraak te doen in de hoofdzaak. De mogelijkheid van een verzoek om voorlopige voorziening betekent dat de beoordeling van de bestuurlijke maatregel snel, tijdens de werking van het besluit, kan plaatsvinden. Er is voorzien in een beperkte ex nunc beoordeling. In beginsel geldt in het bestuursrecht het uitgangspunt dat de besluiten worden getoetst aan de hand van feiten en omstandigheden die zich voordeden ten tijde van het nemen van het besluit. Van dit uitgangspunt wordt afgeweken. Onder nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden worden verstaan de feiten of omstandigheden die zijn voorgevallen na het nemen van het eerdere besluit of die niet vóór het nemen van dat besluit konden worden aangevoerd. Ook voor bewijsstukken geldt dat het moet gaan om bewijsstukken van reeds eerder aangevoerde feiten of omstandigheden die niet eerder konden worden overgelegd. Verder mag geen strijdigheid met de goede procesorde ontstaan. Als bijvoorbeeld een nieuw feit zo laat in de procedure is ingebracht dat de wederpartij daarop tijdens de zitting redelijkerwijs niet meer kan reageren, dan kan de rechter oordelen dat het nieuwe feit niet wordt meegenomen in zijn uitspraak. Als de rechter oordeelt dat het nieuwe feit wel in de uitspraak zal worden betrokken, dan zal hij de zaak kunnen aanhouden om de wederpartij in staat te stellen een standpunt in te nemen. De minister geeft in dit geval eerst zelf een oordeel over de aan de nieuw gebleken feiten en omstandigheden te verbinden gevolgen, alvorens de rechtbank dat doet.

Intrekking vergunningen en informatie aan bestuursorganen

Het wetsvoorstel bevat in de tweede plaats voor bestuursorganen de grondslag om een aanvraag voor een subsidie, vergunning of ontheffing af te wijzen, dan wel een beschikking inzake een subsidie, vergunning of ontheffing in te trekken. Deze bevoegdheid heeft een algemene werking en is dus (in tegenstelling tot de Wet BIBOB) niet beperkt tot bepaalde beschikkingen of sectoren. De voorwaarden om van deze bevoegdheid gebruik te maken, zijn:

de aanvrager, subsidieontvanger of vergunninghouder kan op grond van zijn gedragingen in verband worden gebracht met terroristische activiteiten of de ondersteuning daarvan;
er bestaat ernstig gevaar dat de beschikking mede zal worden gebruikt ten behoeve van terroristische activiteiten of de ondersteuning daarvan.

De ministers schrijven in de MvT dat bestaande algemene en meer specifieke regelgeving inzake de bescherming van de persoonlijke levenssfeer niet in de weg staat aan het door politie, justitie en de AIVD verstrekken van persoons- en organisatiegegevens aan bestuursorganen, mits deze gegevens kunnen en zullen worden gebruikt bij de toepassing van de bevoegdheid van de regeling in dit wetsvoorstel. Daaraan is wel een aantal randvoorwaarden verbonden. Zo kan persoons- en organisatiegerichte informatie die lopende inlichtingen- of opsporingsonderzoeken kan verstoren dan wel geheim te houden bronnen of werkwijzen kan onthullen, niet worden verstrekt. Indien verstoring van een lopend inlichtingen- of opsporingsonderzoek niet (meer) aan de orde is, zal worden bezien of het mogelijk is de informatie op zodanige wijze te presenteren dat enerzijds wordt voorzien in de informatiebehoefte van het betrokken bestuursorgaan terwijl anderzijds geheim te houden aspecten daadwerkelijk geheim blijven. Met betrekking tot de AIVD betekent dit dat de normaal geldende geheimhoudingsplicht voor wat betreft het actuele kennisniveau van de dienst in dat geval dan ook niet in de weg behoeft te staan aan een adequate informatieverstrekking aan het bestuursorgaan. Alleen de wettelijke bronbeschermingsplicht van de AIVD is absoluut.

Gegevensverstrekking door de AIVD zal dan ook te allen tijde geschieden zonder bronvermelding, aldus de MvT.