Implementatie Procedure- en Opvangrichtlijn

Wet van 08-07-2015, Stb. 2015, 292 en inwerkingtredingsbesluit van 08-07-2015, Stb. 2015, 293

Wet tot wijziging van de Vreemdelingenwet 2000 ter implementatie van Richtlijn 2013/32/EU van 26 juni 2013 betreffende gemeenschappelijke procedures voor de toekenning en intrekking van de internationale bescherming (PbEU 2013, L 180) en Richtlijn 2013/33/EU van 26 juni 2013 tot vaststelling van normen voor de opvang van verzoekers om internationale bescherming

—De richtlijnen nopen op verschillende punten tot aanpassing van de Nederlandse wet- en regelgeving en tevens tot enkele aanpassingen in de uitvoeringspraktijk. Daartoe strekt deze wet.

De Procedurerichtlijn stelt normen voor de procedure voor de toekenning en intrekking van internationale bescherming. De richtlijn is een herschikking van de eerdere Procedurerichtlijn, en bevat op een aantal punten verdergaande harmonisatie. De belangrijkste onderdelen van de richtlijn zijn:

Niet-ontvankelijk en (kennelijk) ongegrond verklaren: de richtlijn biedt de mogelijkheid om in bij de richtlijn bepaalde gevallen aanvragen niet-ontvankelijk of (kennelijk) ongegrond te verklaren en verbindt hier gevolgen aan ten aanzien van het al dan niet verlenen van schorsende werking aan het instellen van beroep.
Rechtsbescherming: op het punt van rechtsbescherming verplicht de richtlijn tot verschillende wijzigingen in het nationale stelsel. Allereerst wordt een volledig en ex nunc onderzoek van zowel de feiten als juridische gronden voorgeschreven bij de rechterlijke toetsing in eerste aanleg. Ten tweede zal het systeem van schorsende werking en voorlopige voorzieningen moeten worden herzien. Verder biedt de richtlijn de mogelijkheid om een maximale beslistermijn voor rechters vast te leggen in de nationale regelgeving.
Grensprocedure: in de richtlijn worden inhoudelijke criteria neergelegd voor het mogen toepassen van een grensprocedure.
Waarborgen minderjarigen en andere kwetsbare asielzoekers: in de richtlijn zijn enkele waarborgen voor minderjarige vreemdelingen opgenomen. De belangrijkste elementen zijn: kindvriendelijk horen, aanwezigheid van een raadsman bij het gehoor en het toetsen aan het belang van het kind bij overdracht aan een veilig derde land.
Toegang tot de asielprocedure: om een goede toegang tot de asielprocedure te waarborgen, bevat de richtlijn een aantal gedetailleerde bepalingen omtrent de informatieverstrekking aan en registratie van vreemdelingen die te kennen hebben gegeven asiel te willen aanvragen, ook indien een vreemdeling zich hiervoor tot niet-bevoegde autoriteiten wendt.
Persoonlijk onderhoud: de richtlijn bevat enkele bepalingen die zien op het persoonlijk onderhoud en de verslaglegging daarvan.
Beslistermijnen: de richtlijn kent een aantal dwingende beslistermijnen die zullen moeten worden neergelegd in de Nederlandse wetgeving. Overigens wijken deze termijnen alleen op onderdelen af van de thans in Nederland geldende termijnen.

Ter implementatie van deze richtlijn bevat de wet de volgende maatregelen:

invoering van het niet in behandeling nemen, de niet-ontvankelijkheid, de kennelijke ongegrondheid en de introductie van de bevoegdheid tot het buiten behandeling stellen;
invoering van een volledig en ex nunc onderzoek bij rechterlijke toetsing;
wijziging van de gronden waarop schorsende werking bij beroep in eerste aanleg kan worden onthouden;
enkele ondergeschikte wijzigingen.

Afdoeningswijzen

Met de invoering van de bevoegdheid voor de Minister van VenJ om aanvragen niet-ontvankelijk te verklaren, kennelijk ongegrond te verklaren of (tijdelijk) buiten behandeling te stellen, wordt formeel aangesloten bij het stelsel van de richtlijn. In de praktijk zal een vaste toetsingsvolgorde worden gehanteerd, waarbij alle verschillende elementen van een asielaanvraag worden bekeken. Allereerst zal worden bezien of de aanvraag in behandeling zal worden genomen, dan wel niet in behandeling hoeft te worden genomen omdat een andere lidstaat verantwoordelijk is voor behandeling van het verzoek om internationale bescherming op grond van de Dublinverordening. Indien dit het geval is, zal de aanvraag niet in behandeling worden genomen en zal de verdere procedure voor overdracht worden gevolgd conform de Dublinverordening.

Indien dit niet het geval is, zal worden bezien of de aanvraag ontvankelijk is. De aanvraag kan op verschillende gronden niet-ontvankelijk worden verklaard en het is afhankelijk van de aard van de grond in welke mate er onderzoek dient plaats te vinden. Indien de aanvraag niet-ontvankelijk kan worden verklaard, zal dit in de regel worden gedaan, tenzij er zwaarwegende redenen zijn om hier niet toe over te gaan.

Indien de aanvraag ontvankelijk wordt geacht, wordt bezien of de aanvraag gegrond, ongegrond of kennelijk ongegrond is. Een aanvraag kan worden afgewezen als kennelijk ongegrond wanneer er in redelijkheid geen twijfel mogelijk is over de ongegrondheid van de aanvraag. De richtlijn geeft tien gronden waarop een aanvraag kennelijk ongegrond kan worden verklaard. Het gaat hier bijvoorbeeld om vreemdelingen die afkomstig zijn uit een veilig land van herkomst, de minister hebben misleid omtrent – onder meer – hun identiteit, zichzelf evident tegenspreken, slechts irrelevante informatie verstrekken of louter een aanvraag indienen om terugkeerhandelingen te verijdelen. Aanvragen die niet-ontvankelijk zijn verklaard of als kennelijk ongegrond zijn afgewezen, hebben dezelfde gevolgen als een ‘normale’ inhoudelijke afwijzende beschikking met betrekking tot het verblijfsrecht (niet langer rechtmatig verblijf en vertrekplicht). Ten aanzien van de rechterlijke bescherming is er echter een belangrijk verschil: indien de aanvraag niet-ontvankelijk is verklaard of is afgewezen als kennelijk ongegrond, heeft de instelling van het beroep geen schorsende werking.

De bevoegdheid tot buiten behandeling stellen vindt zijn grondslag in artikel 28 van de procedurerichtlijn. Het buiten behandeling stellen van een aanvraag is aan de orde wanneer er nog geen definitieve beslissing kan worden genomen, maar de behandeling van de aanvraag ook niet kan worden voortgezet. Hiervan is bijvoorbeeld sprake wanneer de asielzoeker in een vroeg stadium van de procedure vertrekt of niet meer op komt dagen bij gehoren, maar zijn aanvraag niet intrekt. Ook in geval van een buiten behandeling stellen geldt dat het instellen van beroep geen schorsende werking heeft en de vreemdeling conform het geldende systeem een voorlopige voorziening zal moeten aanvragen, indien hij de uitkomst van de procedure in Nederland wil afwachten.

Integrale geloofwaardigheidstoets

De implementatie van de Procedurerichtlijn is ook aanleiding om over te gaan op een nieuwe wijze van motivering van de beoordeling van de geloofwaardigheid. Daarbij zal een integrale geloofwaardigheidsbeoordeling centraal staan. Uitgangspunt van een integrale geloofwaardigheidsafweging zal zijn dat door de IND alle relevante omstandigheden van het geval worden bekeken en gewogen. Van belang daarbij is dat de geloofwaardigheidselementen gerelateerd worden aan het specifieke onderdeel van het vluchtrelaas waarmee ze verband houden. Het leerstuk van de ‘positieve overtuigingskracht’ komt hiermee als zodanig te vervallen.

Volledig en ex nunc-onderzoek

De richtlijn verplicht tot een volledig en ex nunc onderzoek van zowel de feiten als juridische gronden voorgeschreven bij de rechterlijke toetsing in eerste aanleg. In het Nederlandse stelsel is traditioneel sprake van een gemengd stelsel bij rechterlijke toetsing, waarbij bepaalde elementen van de asielaanvraag vol werden getoetst, zoals de kwalificatievraag en bewijsbare feiten, terwijl andere elementen terughoudend werden getoetst, zoals de beoordeling van de geloofwaardigheid van het asielrelaas. Voor een belangrijk deel zal deze nieuwe wijze van toetsing binnen de rechterlijke macht vorm moeten krijgen. Artikel 46, eerste lid, van de richtlijn bepaalt kort gezegd dat de lidstaten ervoor zorgen dat voor verzoekers een daadwerkelijk rechtsmiddel bij een rechterlijke instantie openstaat tegen een beslissing inzake hun verzoek om internationale bescherming. Teneinde een daadwerkelijk rechtsmiddel te bieden zorgen lidstaten ervoor dat er een volledig en ex nunc onderzoek van zowel de feitelijke als juridische gronden met inbegrip van, indien van toepassing, een onderzoek van de behoefte aan internationale bescherming, plaatsvindt ten minste in beroepsprocedures voor een rechterlijke instantie van eerste aanleg (artikel 46, derde lid). In de wettekst is de tekst van artikel 46, derde lid, van de Procedurerichtlijn nauwgezet gevolgd. De intensiteit van de toetsing van bepaalde elementen van de beschikking, die nu marginaal worden getoetst, zal toenemen. Dit is met name van belang voor de beoordeling van de geloofwaardigheid van het asielrelaas. Op dit punt zal de rechtbank sterker dan voorheen, op basis van het dossier, de inhoud van de geloofwaardigheidsbeoordeling van het bestuursorgaan toetsen. De toetsing van de rechtbank blijft wel verbonden met de beschikking van het bestuursorgaan; het moet derhalve gaan om een toetsing van de beslissing van het bestuursorgaan en niet om een eigen beoordeling van de rechter. Daarbij moet de rechter bij de beoordeling van het beroep rekening houden met feiten en omstandigheden die na het bestreden besluit zijn aangevoerd en wijzigingen van beleid die na het bestreden besluit zijn bekendgemaakt (de zogenoemde ex nunc-toetsing). Op grond van de Procedurerichtlijn is de verplichting tot een volledig en ex nunc onderzoek beperkt tot de rechter in eerste aanleg. In hoger beroep is dus geen volledig en ex nunc onderzoek noodzakelijk. Het kabinet acht het niet wenselijk om op nationaal niveau anders te beschikken.

Opvangrichtlijn

De Opvangrichtlijn ziet op de opvangvoorzieningen voor asielzoekers. Illegaal verblijvende vreemdelingen, waaronder uitgeprocedeerde asielzoekers vallen buiten de reikwijdte van de richtlijn. De implementatie van de Opvangrichtlijn heeft met name gevolgen voor de bewaring. Materieel is er sprake van een grote mate van overlap tussen het Nederlandse systeem en het systeem van de Opvangrichtlijn, in de formele vormgeving is er echter sprake van grote verschillen op het punt van bewaring tussen de Opvangrichtlijn en de Vw 2000. De wettelijke vormgeving van de inbewaringstelling in de nationale wetgeving wordt met dit voorstel aangepast aan de systematiek en terminologie van de Opvangrichtlijn.

Daarnaast wordt verheldering aangebracht in de samenhang tussen toegangsweigering, grensdetentie, verlenen van beperkte toegang en inbewaringstelling bij het verlenen van beperkte toegang.

Amendementen

Er zijn twee amendementen aangenomen. Het ene leidt tot het wettelijk vastleggen van een ‘bewijsvoorlichtingsplicht’: de vreemdeling moet er expliciet op worden gewezen dat hij elementen en bevindingen aannemelijk moet maken die een rechtsgrond voor de verlening van de vergunning vormen en dat hij daartoe verklaringen moet afleggen en alle bewijsmiddelen waarover hij beschikt of redelijkerwijs de beschikking kan krijgen moet overleggen. Het andere amendement regelt dat de minister een aanvraag niet louter onder verwijzing naar een eerdere afwijzende beslissing kan afwijzen indien de door de vreemdeling bij de aanvraag aangevoerde elementen en bevindingen grond bieden voor het vermoeden dat sprake is van bijzondere, op de individuele zaak betrekking hebbende, feiten en omstandigheden die hieraan in de weg staan.

Inwerkingtreding m.i.v. 20-07-2015.

Afdoeningswijzen

Integrale geloofwaardigheidstoets

Volledig en ex nunc-onderzoek

Opvangrichtlijn

Amendementen

Kamerstukken