Het rapport ‘Ongekend onrecht’ van de Parlementaire Ondervragingscommissie toont een zwarte bladzijde in de geschiedenis van de Nederlandse overheid. Door een samenspel van harde regelgeving, vooringenomen handelen en vooral door geen gehoor te geven aan noodsignalen hebben tienduizenden ouders en kinderen hun leven zien veranderen in een moeras van ellende. Het kabinet biedt hier excuses voor aan, aan alle gedupeerde ouders en hun kinderen: dit had nooit mogen gebeuren. Genoegdoening voor de getroffen ouders heeft nu de hoogste prioriteit.

Daarom wordt de compensatieregeling uitgebreid, zodat ouders die door de kinderopvangtoeslagproblematiek zijn geraakt onder een ruimere regeling vallen. Er wordt € 30.000 betaald aan alle ouders die gedupeerd zijn door de ‘alles-of-niets’ uitleg van de kinderopvangtoeslag of de buitensporige fraudejacht, vooruitlopend op de verdere afhandeling van hun zaak. Ook wordt overleg gevoerd met schuldeisers om met hen afspraken te maken dat het bedrag ook ten goede komt aan ouders en niet direct volledig verdwijnt in aflossing van schulden. Inmiddels heeft het kabinet laten weten dat alle overheidsschulden van de gedupeerden zullen worden kwijtgescholden. 

Toeslagenstelsel op de schop

Voor het kabinet is het overduidelijk dat de problemen niet binnen het huidige toeslagenstelsel kunnen worden opgelost en dat er een nieuw stelsel moet komen. Daartoe zijn, mede op verzoek van de Kamer, al diverse scenario’s uitgewerkt en aan de Kamer aangeboden. Nog vóór de komende formatie zal worden geïnventariseerd welke verbeteringen op kortere termijn mogelijk zijn binnen het huidige stelsel waarbij de lessen uit de POK over het betrekken van de uitvoering nadrukkelijk in worden meegenomen. Een eerste stap is gezet met het proportioneel vaststellen van de kinderopvangtoeslag en de mogelijkheid om terugvorderingen in bijzondere situaties te matigen.

Signalen serieus nemen

Signalen over problemen met hoge terugvorderingen en nihilstellingen waren er al vroeg. Zoals de waarschuwingen bij Financiën en SZW over disproportioneel hoge terugvorderingen in de jaren 2012-2016, en het rapport ‘Geen Powerplay maar Fair Play’ van de Nationale ombudsman uit 2017. Deze signalen hebben lange tijd niet tot verandering geleid. Het hielp daarbij niet dat de signalen vaak werden gekoppeld aan een concreet geval, zonder dat de gehele omvang van de problematiek in beeld kwam. Het kabinet zal daarom, zowel bij Belastingdienst en Toeslagen als gericht binnen de hele overheid, bekijken of en hoe naar aanleiding van de lessen vanuit de POK maatregelen nodig zijn. Toeslagen en de Belastingdienst beginnen dit jaar naar voorbeeld van SVB en UWV met het opzetten van een ‘stand van de uitvoering’, waarmee zij ongefilterd en overzichtelijk signalen met het kabinet delen. Het kabinet deelt dit vervolgens met het parlement. Praktijksignalen vanuit de rechterlijke macht, cliëntenraden en sociale advocatuur worden hier ook in meegenomen. Daarnaast worden burgerpanels ingericht bij Belastingdienst en Toeslagen.

Aanvullend op de ‘stand van de uitvoering’ bij de Belastingdienst en Toeslagen zal er ook jaarlijks een overheids- en uitvoeringsbrede ‘Staat van de Uitvoering’ worden opgesteld die inzichten uit afzonderlijke domeinen bundelt en wordt vergezeld door een rijksbreed trendmatig beeld van de uitvoeringspraktijk. Deze focust nadrukkelijk op ‘slepende problematiek’ voorbij de waan van de dag.

Nieuwe wet- en regelgeving zal voortaan een jaar na start van de uitvoering worden getoetst. Hoofdvragen van die toets worden: werkt dit inderdaad zoals we bedoeld hadden? Kloppen de aannames uit de uitvoeringstoets nog? Wat is de kwaliteit van de uitvoering? En zijn er misschien knelpunten of nieuwe inzichten waar aan de voorkant niet aan gedacht is? Hoe pakt het uit voor de mensen waarvoor de wet bedoeld is? Ook zal in beleidsevaluaties de uitvoerbaarheid van het beleid een prominentere rol gaan spelen. Het kabinet hoopt dat het volgende kabinet deze lijn zal doorzetten.

Wet- en regelgeving en de menselijke maat

Duidelijk is dat maatwerk en de menselijke maat in het bestuursrecht moeten worden versterkt. Dit begint met de kwaliteit van sectorale wetgeving, die immers primair de basis moet verschaffen om maatwerk daadwerkelijk te kunnen leveren. Het fundament hiervoor moet breed worden vormgegeven zodat hierop in sectorale wetgeving kan worden teruggegrepen. Dit betekent dat de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, waaronder het evenredigheidsbeginsel, een betere doorwerking moeten krijgen in beleid en wetgeving, zodat wetgeving in de toepassing rechtvaardig uitpakt. Daarom zal het kabinet stappen zetten voor een nadere regeling van de verhouding tussen het evenredigheidsbeginsel en sectorale wetten, door wijziging van de Awb of van sectorale wetgeving of een combinatie daarvan.

Er zal ook beter gebruik moeten ­worden gemaakt van het Integraal Afwegingskader voor beleid en regelgeving (IAK) en de rijksbrede wetgevingstoetsing door het ministerie van J&V zal worden versterkt om beter toezicht te houden op de vraag of het beleid en de wettelijke regels uitvoerbaar en doenbaar zijn voor burgers en uitvoeringsorganisaties. Daarnaast is de inzet van het kabinet om strikt gebonden bevoegdheden in sectorale wetten waar nodig te vervangen door bevoegdheden met beoordelingsruimte of hardheidsclausules.

Het kabinet gaat breed op zoek naar regelgeving die in de praktijk te hard uitpakt en actief inventariseren bij de uitvoering, belangenorganisaties en de Nationale ombudsman welke mogelijke hardheden er in wet- en regelgeving bestaan met betrekking tot frauderegelgeving en invordering. Het kijkt daarbij in ieder geval naar de invorderingsplicht op het terrein van bijstand, de terugvorderingstermijn in de sociale zekerheid en de wanbetalersregeling zorgpremie.

Tegelijkertijd is het van belang te kijken naar de Algemene wet bestuursrecht (Awb), als centrale wet waarin de rechtsbetrekking tussen burger en overheid wordt genormeerd en de rechtsbescherming van burgers tegen beslissingen van de overheid is geregeld. De Awb zal meer mogelijkheden én verplichtingen moeten bevatten voor bestuursorganen om bij beslissingen die burgers rechtstreeks in hun belang treffen, maatwerk te leveren. De algemene beginselen van behoorlijk bestuur, waaronder het evenredigheidsbeginsel, zijn daarbij steeds leidend. De bedoeling is dat meer maatwerk wordt bevorderd én fouten van burgers niet direct worden uitgelegd als fraude.

Discriminatie en het gebruik van nationaliteit

Bij de fraudeaanpak bij Toeslagen was een discriminatoire bejegening aan de orde. Ouders met een niet-Nederlandse nationaliteit en ouders met een dubbele nationaliteit hadden alleen al op basis daarvan meer kans om door de Belastingdienst gecontroleerd te worden. Het kabinet betreurt dit ten zeerste en wil ervoor zorgen dat dit nooit meer kan gebeuren. Er is bij de fraudeaanpak specifiek op nationaliteit gezocht. De Autoriteit Persoonsgegevens (AP) heeft aangegeven dat zij voornemens is een sanctie op te leggen op basis van deze overtredingen. Ook zijn ouders geconfronteerd met discriminerend of ongepast taalgebruik. Signalen van dit soort discriminerend en/of ongepast taalgebruik en uitingen worden onderzocht en passend opgevolgd.

Inmiddels zouden alle gegevens over dubbele nationaliteit die nog in de systemen van Toeslagen stonden verwijderd moeten zijn. Ook is het kenmerk nationaliteit verwijderd uit het risicosysteem van Toeslagen. Het opvragen van nationaliteit bij onderzoeken naar georganiseerd misbruik en oneigenlijk gebruik van toeslagen is dan ook niet meer mogelijk. De Belastingdienst rondt het in kaart brengen van het gebruik van nationaliteit en in de systemen van de Belastingdienst uiterlijk 31 maart 2021 af.

Als Toeslagen in de behandeling van dossiers ziet dat discriminatie een rol heeft gespeeld bij de terugvordering van toeslagen, hebben gedupeerde ouders recht op de compensatieregeling. Daarnaast heeft Toeslagen afspraken gemaakt met het College voor de Rechten van de Mens. Als ouders het vermoeden hebben dat er sprake is geweest van discriminatie kunnen zij het College vragen om een oordeel in hun zaak. Het College oordeelt vervolgens of er sprake is geweest van discriminatie. Toeslagen neemt dit oordeel altijd over. Voor alle ouders die zich melden bij de organisatie herstel Toeslagen (UHT) wordt in het dossier van die ouder bekeken of sprake is geweest van discriminatie. De ouder wordt daar dan van op de hoogte gesteld.

Het Ministerie van SZW is momenteel aan de slag om samen met UWV en SVB een inventarisatie te maken over de wijze waarop binnen de sociale zekerheid gebruik wordt gemaakt van nationaliteit in wetten, regelingen, procedures en risicomodellen. Hierbij wordt ook gekeken naar uitvoeringspraktijk en cultuur. Het kabinet zal deze inventarisatie Rijksbreed oppakken voor alle ministeries en uitvoeringsorganisaties.

In een brief van 9 december 2020 heeft de minister van BZK al aangekondigd een verkenning uit te laten voeren naar een Nationaal coördinator tegen discriminatie en racisme. Na deze verkenning zal een Staatscommissie Discriminatie en Racisme worden ingesteld.

Informatievoorziening aan parlement en samenleving: openheid wordt de standaard

Het kabinet kiest radicaal voor ruime informatievoorziening aan de Kamer. Het kabinet zal bij elk stuk (wetsvoorstel, brief of nota) dat aan het parlement wordt gestuurd, de onderliggende departementale nota’s die de bewindspersonen hebben gebruikt voor de besluitvorming, actief openbaar gaan maken. Ook wil het veel vaker dan nu technische briefings geven, of tijdens commissievergaderingen technische toelichtingen door ambtenaren laten verzorgen. Verder wil het kabinet meer openheid geven over de afwegingen die ten grondslag liggen aan het beleid door transparanter te zijn wanneer interne ambtelijke stukken worden verstrekt. In die interne ambtelijke stukken zullen persoonlijke beleidsopvattingen van ambtenaren niet langer worden gelakt. Het kabinet wil in dialoog met de Kamer en andere betrokken partijen om te bespreken hoe de ruimte voor kritische of afwijkende advisering en de veiligheid van ambtenaren geborgd kunnen blijven. Ook zal de minister-president op korte termijn de besluitenlijst van de ministerraad openbaar gaan maken op de dag van de vergadering. Op termijn zal de informatiewaarde van de besluitenlijst worden verhoogd met de toevoeging van annotaties aan de besluitenlijst. Adviezen van de landsadvocaat zullen openbaar worden gemaakt voor zover die het karakter hebben van algemene juridische beleidsadviezen. Adviezen die zien op procedures worden alleen openbaar, indien na afloop van een procedure het procesbelang daaraan niet meer in de weg staat en het belang van de Staat zich daar niet tegen verzet.

Om de andere manier van informatievoorziening aan het publiek en aan de Kamers voor elkaar te krijgen, moet Rijksbreed de achterstand in de informatiehuishouding sneller worden ingehaald en verbeterd. Informatie moet, ook volgens de Archiefwet, duurzaam toegankelijk, vindbaar, juist, volledig en betrouwbaar worden bewaard. Er wordt een actieplan met concrete maatregelen voor de verbetering van de informatiehuishouding gemaakt onder regie van het overleg van de Secretarissen-generaal en dat is op 1 april klaar.

Afsluitend

De maatregelen worden de komende periode nader uitgewerkt. Het zal tijd kosten dit goed te doen. Nadat de verschillende maatregelen zijn uitgewerkt en van uitvoeringstoetsen zijn voorzien, wordt een nadere planning voor implementatie gemaakt. De kabinetsreactie schetst de richting die het kabinet voor ogen heeft maar in de precieze uitwerking zijn verschillende maatregelen en modaliteiten denkbaar. Het kabinet reserveert € 0,8 miljard structureel voor de uitvoering. Deze middelen worden op basis van een uitgewerkt bestedingsplan toegevoegd aan de begrotingen.

Het kabinet kan de pijn van ouders en kinderen niet weg nemen, maar hoopt door deze diepgevoelde erkenning van de pijn en van de fouten van de overheid wel bij te dragen aan de verwerking van deze zware periode en het vertrouwen in de overheid stap voor stap weer op te bouwen. Om deze redenen neemt het kabinet zijn verantwoordelijkheid en heeft de minister-president het ontslag van het kabinet aangeboden aan de Koning. Het kabinet acht de urgentie van de maatregelen die in deze kabinetsreactie zijn geschetst van zodanig groot belang voor het herstel van vertrouwen van burgers in de overheid dat het de Kamer vraagt het kabinet de ruimte te geven de maatregelen zoals beschreven uit te voeren.

Kabinetsreactie rapport ‘Ongekend onrecht’, brief van 15 januari 2021, kenmerk 4181691.