Jaarverslag Raad van State 2013

Verwevenheid en afhankelijkheid bepalen handelingsvermogen van de overheid


Besluitvorming door onderhandelen bepaalde in hoge mate het beeld in 2013. Het kabinet sloot akkoorden met sociale partners en maatschappelijke groeperingen en met oppositiepartijen over de invulling van de binnenlandse hervormingen. Ook in Europees verband werd het beeld bepaald door overleg en onderhandeling over begrotingsdiscipline en bankentoezicht. Onderhandelingen en akkoorden vormen vanouds een kenmerkend aspect van regeren in Nederland. Beslissen onder druk van internationale politieke, economische of monetaire ontwikkelingen is ook niet nieuw. Maar de toename, omvattendheid en indringendheid van deze ontwikkelingen en het heterogene karakter van de afspraken en de akkoorden zijn symptomen van het veranderend handelingsvermogen van de nationale overheid. Internationale verwevenheid maakt dat internationale en Europese afspraken en regels steeds meer nodig zijn. Maar daarmee worden ook grenzen gesteld aan nationale besluitvorming. Politieke verscheidenheid en uiteenlopende belangen leiden tegelijkertijd tot verzwakking van de besluitvaardigheid bij bestuursorganen.
 

Dit is te lezen in de inleidende beschouwing in het jaarverslag van de Raad van State over 2013. Hierin laat de Raad van State zijn licht schijnen over de veranderende politiek-bestuurlijke omgeving waarin hij zijn taken en functie uitoefent.
Wat oogt als vermindering van de betekenis van nationale staten en de beperking van handelingsvermogen van centrale bestuursorganen, is echter ook een uitbreiding van overheidsmacht. Die overheidsmacht wordt steeds meer in onderlinge samenwerking tussen overheden uitgeoefend. Niet alleen internationaal en Europees, maar ook in het binnenland, op verschillende bestuursniveaus. Overheden zijn almaar meer acteurs in een systeem geworden in plaats van quasi-autonome entiteiten. Het is uitdrukking van een werkelijkheid waarin verwevenheid en afhankelijkheid toenemen. De veranderingen in de wijze waarop overheidsmacht wordt uitgeoefend, verklaren veel van de onvrede over het functioneren van overheden. Besluitvorming door meerzijdige onderhandeling zal bijvoorbeeld minder slagvaardig en daadkrachtig zijn en openbaarheid bij deze besluitvorming is moeilijk. Men wil zich niet op voorhand in de kaarten laten kijken. Eenvoudige oplossingen hiervoor zijn er niet. Gesuggereerde oplossingen berusten vaak op herstel van één verantwoordelijke persoon of instantie of herstel van nationale autonomie. Ontwikkelingen terugdraaien is niet realistisch, omdat oude problemen dan juist herleven. In de praktijk van de nationale democratische besluitvorming moeten antwoorden worden gevonden voor de beperkingen van deze wijze van besluitvorming en de onvrede daarover.
In januari 2013 heeft de Afdeling advisering van de Raad van State voorlichting aan de Eerste Kamer uitgebracht over de implicaties van de Europese regels van begrotingsdiscipline. Daarin heeft ze een aantal richtingen gegeven waarin oplossingen zouden kunnen liggen. Zo zouden het publieke debat en de democratische verantwoording naar een eerder moment in het proces van besluitvorming verschoven kunnen worden. Debat en verantwoording moeten zich daarbij richten op de inbreng in de besluitvorming en niet op de uitkomst daarvan. Bovendien is bij dit soort besluitvorming voorbereiding essentieel.
 

Legitimatie

In het bijzonder is aandacht nodig voor de legitimering van de wijze van bestuurlijke uitoefening van overheidsmacht. Naarmate de uitoefening van overheidsmacht minder aanspreekbaar en controleerbaar is, zal de legitimering daarvan sterker afhankelijk zijn van het rechterlijk toezicht. Daarmee wordt de legitimering van het rechterlijk optreden belangrijker. Het lijkt op voorhand een Europees en internationaal vraagstuk. Maar met de decentralisatie van de verantwoordelijkheid voor zorg en sociale zekerheid naar gemeenten en met de nadruk op beleid op maat, is er een ontwikkeling in de binnenlandse rechtsorde waar rechter en bestuur in conflict zouden kunnen komen over de verhouding tussen verscheidenheid en eenheid. Ook nationaal is dus aandacht nodig voor de verhouding tussen de rechtsvormende rol van rechter, bestuur en wetgever en de legitimering van de rechtsvormende rol van rechters bij het stellen van grenzen aan de verscheidenheid.
 

De Raad als institutie

In essentie zijn advisering en bestuursrechtspraak vanouds nauw verweven, wat samenhangt met de eigen aard van het bestuursrecht. De combinatie van wetgevingsadvisering en bestuursrechtspraak biedt vruchtbare mogelijkheden om de rechtsvorming te versterken. In essentie gaat het bij beide taken om één functie: door middel van advisering en bestuursrechtspraak waarborgen dat overheidsmacht rechtmatig en doelmatig wordt uitgeoefend om te bevorderen dat macht rechtmatig is en recht machtig. De verwevenheid van beide taken maakt dat er in het functioneren van beide Afdelingen gelijke vragen spelen. Adviezen en uitspraken die in 2013 zijn vastgesteld en gedaan, laten dit zien. Wetsvoorstellen en bestuursbesluiten werden aan gelijke uitgangspunten en beginselen getoetst. In het jaarverslag zijn voorbeelden opgenomen van concrete adviezen en uitspraken in dit verband. De verankering van de taken van de Raad in afzonderlijke Afdelingen binnen één institutie biedt waarborgen voor de gescheiden uitoefening van wetgevingsadvisering en bestuursrechtspraak, zonder de voordelen van de synergie van de kennis en ervaring op verschillende terreinen van het recht te verliezen.
 

De Raad als adviseur

De advisering is erop gericht de waarborgende, ordenende en rechtsvormende functie van wetgeving tot haar recht te laten komen.
 

Advisering in cijfers

In 2013 legden regering en parlement in totaal 474 zaken ter advisering voor aan de Afdeling advisering. Dat is minder dan in voorgaande jaren. In 2013 heeft de Afdeling advisering 442 wetgevingsadviezen uitgebracht. Dat is ook minder dan in 2012, toen 566 adviezen werden vastgesteld. De gemiddelde adviesduur is in 2013 aanzienlijk bekort tot 28 dagen, tegen 39 dagen in het jaar daarvoor. Bijna 90% van alle adviesaanvragen werd binnen twee maanden afgedaan; meer dan 63% binnen één maand.
32 van de in totaal 442 adviezen die de Afdeling advisering in 2013 heeft vastgesteld, mondden uit in een ‘zwaar dictum’. Dit komt neer op 7,5% van het geheel. Voor het dictum wordt gebruik gemaakt van zes standaardformuleringen die de ‘zwaarte’ van het advies aangeven. Is er ingrijpende kritiek op het voorstel, dan zal dit tot een ‘zwaar dictum’ leiden.
 

Advisering naar inhoud

De herverdeling van overheidstaken door decentralisatie en de verhoudingen tussen bestuursorganen kwamen in de adviserende taak van de Raad van State in 2013 regelmatig aan de orde. In de derde periodieke beschouwing over de interbestuurlijke verhoudingen die in 2013 openbaar werd, ging de Afdeling advisering in op het voornemen van de regering om op een breed terrein van overheidstaken de verantwoordelijkheid daarvoor naar gemeenten te decentraliseren. Zij formuleerde een aantal cruciale voorwaarden:

  • Integrale overdracht van verantwoordelijkheden en bevoegdheden op brede terreinen die met elkaar samenhangen. Het is essentieel om hernieuwde verkokering van de beleidsterreinen te vermijden en budgetten te ontschotten.
  • Maatwerk vereist dat alleen de opdracht om taken uit te voeren wordt gedecentraliseerd (de ‘watvraag’), niet de wijze waarop die taken worden uitgevoerd (de ‘hoe-vraag’).
  • Decentrale verschillen moeten worden aanvaard.

De decentralisatieoperatie kan ertoe leiden dat bepaalde overheidstaken niet meer of niet meer geheel kunnen worden uitgevoerd. De samenleving moet duidelijkheid worden verschaft over wat de overheid wel en wat zij niet meer kan uitvoeren. In 2013 kreeg de Afdeling advisering wetsvoorstellen in het ‘sociale domein’ ter advies voorgelegd die moeten zorgen dat de integrale uitvoering van wetten dichter bij de burger plaatsvindt: de Jeugdwet, de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 en de Participatiewet. Doel van deze decentralisatie is dat gemeenten een regiefunctie en financiële verantwoordelijkheid krijgen op een aantal belangrijke beleidsterreinen. De Afdeling advisering wees in haar adviezen op verschillende aspecten die een risico vormen voor het slagen van die doelen, waaronder het hoge tempo waarin de regering de decentralisaties wil uitvoeren.
 

Wetten als wegwerpartikel

Burgers, bedrijven en overheden moeten op de wet kunnen rekenen. Mede door de politieke dynamiek van de afgelopen jaren krijgt wetgeving een onevenwichtig karakter en worden budgettaire overwegingen gebruikt als primaire motivering voor ingrijpende voorstellen. Bovendien worden bevoegdheden gecreeerd zonder dat aannemelijk is gemaakt dat de bestaande bevoegdheden onvoldoende zijn om de gestelde problemen aan te pakken. Noodzakelijke stappen in het wetgevingsproces worden niet altijd volgtijdelijk gezet, waardoor het proces onder druk komt te staan. Achtereenvolgende en soms aan elkaar tegengestelde wijzigingen volgen elkaar in snel tempo op. Wetgeving krijgt hierdoor soms het karakter van een wegwerpartikel. Onbestendigheid van wetgeving heeft gevolgen voor de doeltreffendheid ervan en leidt tot een fragmentarische aanpak. In tijden van economische recessie of beperkte economische groei, spelen budgettaire overwegingen uiteraard een belangrijke rol. Maar uit het oogpunt van de democratische rechtsstaat kunnen bepaalde beslissingen niet alléén uit budgettaire overwegingen worden gemotiveerd. Daarnaast moet de regering terughoudend omgaan met het creëren van nieuwe regels en bevoegdheden. Het heeft alleen zin om een nieuwe regel te introduceren als vaststaat dat de bestaande regeling een leemte of een gebrek vertoont. In het jaarverslag zijn wetgevingsadviezen uit 2013 opgesomd waarin deze aspecten aan de orde komen.
In het bestuursrecht en het strafrecht lijkt een trend waarneembaar om strengere verplichtingen te introduceren en die bij overtreding hard te bestraffen, naast het creëren van meer bevoegdheden voor het bestuur. In 2013 bracht de Afdeling adviezen uit over voorgestelde verhogingen van de strafmaat, over verzwaringen van boetes en maatregelen en over het toenemend aantal bevoegdheden in wetten om zonder toestemming van de bewoner binnen te treden in een woning.
De hervormingen op het terrein van de zorg en de sociale zekerheid gaan gepaard met grootschalige gegevensverwerking en -uitwisseling door diverse instanties. In het kader van de bescherming van de persoonlijke levenssfeer wees de Afdeling advisering erop dat het internationale en nationale juridische kader voor gegevensverwerking nauwgezet moet worden nagekomen.
 

De Raad als bestuursrechter

Bestuursrechtspraak in cijfers

De Afdeling bestuursrechtspraak deed in 2013 ruim 14.200 zaken af. Dat zijn er 600 meer dan in 2012. Zij heeft ruim 13.200 nieuwe procedures ontvangen. Dat is vergelijkbaar met het jaar daarvoor. In de Ruimtelijkeordeningskamer was er in 2013 een fors hogere instroom van zaken. De instroom in de Vreemdelingenkamer bleef op een hoog niveau, maar was lager dan voorgaande jaren. In de Vreemdelingenkamer was de uitstroom flink hoger dan in 2012. Mede hierdoor kon de voorraad aan vreemdelingenzaken met ongeveer 1.350 zaken worden teruggebracht. In 2013 is de gemiddelde doorlooptijd stabiel gebleven. De gemiddelde doorlooptijd van het totaal was 27 weken. Uitgesplitst over de drie kamers van de Afdeling bestuursrechtspraak is het beeld: gemiddeld 28 weken in de Ruimtelijke-ordeningskamer, 24 weken in de Vreemdelingenkamer en 33 weken in de Algemene kamer.
 

Bestuursrechtspraak naar inhoud

Als hoogste algemene bestuursrechter van Nederland heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State twee hoofdfuncties:

  • definitieve geschilbeslechting op het niveau van de individuele zaak;
  • bevordering van de rechtsontwikkeling en het bewaken van de rechtseenheid.

In 2013 hebben zich hierin belangrijke ontwikkelingen voorgedaan. Sinds begin 2013 bestaat ten behoeve van het bewaken van de rechtseenheid het instrument van de grote kamer van vijf leden en de mogelijkheid om een conclusie te vragen aan een staatsraad advocaat-generaal. Een conclusie biedt meer gelegenheid om een rechtsvraag in een breder verband te plaatsen dan de rechterlijke uitspraak zelf.
In 2013 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak drie keer gebruik gemaakt van deze mogelijkheid: in een zaak over de redelijke termijn voor de duur van een bestuursrechtelijke procedure, in een zaak over de bescherming van getuigen voor het Internationaal Strafhof en in een zaak over het besloten clubcriterium en ingezetenencriterium voor coffeeshops. Deze conclusies zijn in het jaarverslag beschreven. Voor de zaak over de redelijke termijn heeft de Afdeling bestuursrechtspraak een grote kamer samengesteld, bestaande uit leden van de Afdeling, de twee andere bestuursrechtelijke appelcolleges en de Hoge Raad. In de uitspraak van 29 januari 2014 over de redelijke termijn is bepaald dat de totale duur van de behandeling in beroep en twee instanties binnen vier jaar moet zijn afgerond wil zij nog als redelijk zijn aan te merken. De behoefte aan definitieve geschilbeslechting heeft ook in 2013 veel aandacht gekregen in de praktijk van de Afdeling bestuursrechtspraak. Hiervoor kan zij diverse instrumenten gebruiken, zoals de bestuurlijke lus, de judiciële lus of door ‘de rechtsgevolgen in stand te laten’. Ook het relativiteitsvereiste is een instrument dat vanaf 1 januari 2013 kan worden toegepast in het algemeen bestuursrecht. Buiten het kader van de Crisisen herstelwet, paste de Afdeling bestuursrechtspraak het relativiteitsvereiste voor het eerst toe in de bekende onteigeningszaak van SNS REAAL en SNS Bank in februari 2013.
 

Europees recht

Het recht van de Europese Unie en het mensenrechtenverdrag EVRM spelen een grote rol in de rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak. Zo nodig stelt de Afdeling bestuursrechtspraak prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie in Luxemburg over de uitleg van het recht van de Europese Unie. In 2013 deed ze dat tien keer. De Afdeling bestuursrechtspraak oordeelde in december 2013 op basis van een arrest van het Hof bijvoorbeeld dat de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie asielaanvragen van homoseksuele vreemdelingen anders moet gaan beoordelen. Het Europese recht speelde in 2013 in veel uitspraken een rol, zoals in de onteigeningszaak van SNS REAAL en SNS Bank, in de zaak over het opleggen van een alcoholslotprogramma aan vrachtwagenchauffeurs en in zaken over intensieve veehouderijen in Noord-Brabant.
 

Bron: www.raadvanstate.nl

Reageer op dit artikel
















Even geduld a.u.b.

Reacties

Willem Gielingh schreef op :
Kunt u zeggen wat uw bevindingen zijn inzake de participatiewet in relatie tot het EVRM?
Hartelijk dank.

Willem Gielingh,
Vice-voorzitter Vereniging Basisinkomen

Agenda

Afbeelding

Ontmoet vakgenoten en bespreek actuele onderwerpen in de LinkedIn-groep van het Nederlands Juristenblad.

 

 



Lees en doorzoek het NJB online in Navigator

Inloggen

U maakt gebruik van een verouderde browser

Het gebruik van een verouderde browser maakt uw computer onveilig en tevens ongeschikt voor het optimaal raadplegen van deze website.

De website van het NJB - Nederlands Juristenblad is namelijk geoptimaliseerd voor een nieuwere versie van uw browser.
In de meeste gevallen waarin het fout gaat, betreft dit het gebruik van de Internet Explorer browserversie 7 of 8.
Deze website is geoptimaliseerd voor Internet Explorer 9 en hoger, Google Chrome, Safari en Firefox.

Bekijk hier of er een nieuwere versie van uw browser beschikbaar is.