Herijking rechtsbijstand

Geschreven door: Redactie op

Voor het overgrote deel worden de maatregelen van het rapport van de Commissie Onderzoek oorzaken kostenstijgingen stelsel gesubsidieerde rechtsbijstand en vernieuwing van het stelsel (commissie-Wolfsen) overgenomen. Dit blijkt uit de kabinetsreactie op het rapport van 31 mei 2016.

Het kabinet is gekomen tot maatregelen die in vijf onderdelen uiteen vallen: de eerste lijn, de kwaliteit en vergoedingen van de advocatuur, de inkomens- en vermogenstoets, de regierol van de raad en enkele aanvullende maatregelen. Een brede eerste lijn zal het vertrekpunt worden in het stelsel.

Versterking eerste lijn

Het juridisch loket werkt in de eerste lijn samen met andere partijen om het probleem van rechtzoekenden op een goede en zo laagdrempelig en eenvoudig mogelijke manier op te lossen. De rechtzoekende moet (rechts-)bijstand krijgen die het meest passend is bij zijn probleem en aansluit bij zijn werkelijke behoefte. Onder de maatregelen die de eerste lijn betreffen, vallen de organisatie van de eerste lijn, de aanpak van multiproblematiek, het oriëntatiegesprek bij echtscheidingen en de eerste fase van het opsporingsonderzoek. De rechtzoekende kan in de toekomstige situatie voor de intake terecht bij het juridisch loket. De eerste lijn wordt versterkt en verbreed, waarbij het probleem van de rechtzoekende en het leveren van maatwerk centraal komt te staan. Daarvoor is nodig dat de intake verbetert, maar ook dat de eerste lijn meer ruimte krijgt om problemen voor rechtzoekenden op te lossen. Ook is van belang dat de kwaliteit wordt verbeterd. De huidige eisen die worden gesteld aan medewerkers van het juridisch loket zullen worden verhoogd. Het juridisch loket verleent in de plannen van het kabinet rechtsbijstand via het spreekuur en de eenvoudige behandeling. Voor de eenvoudige behandeling zal een beperkte eigen bijdrage worden gevraagd.

Wanneer een rechtzoekende aanspraak kan maken op andere juridische hulpverlening, zoals een rechtsbijstandverzekering, is het niet nodig dat het budget van de gesubsidieerde rechtsbijstand wordt aangesproken. Het kabinet zal daarom gevolg geven aan de aanbeveling van de commissie-Wolfsen om de mogelijkheden te verkennen om samen met het Verbond van Verzekeraars een database op te zetten waarin (voor het juridisch loket zichtbare) gegevens over rechtsbijstandverzekeringen zijn verwerkt.

Oriëntatiegesprek echtscheiding

Wat betreft echtscheidingszaken krijgen rechtzoekenden die een beroep willen doen op gesubsidieerde rechtsbijstand te maken met een verplicht oriëntatiegesprek in de eerste lijn. Een oriëntatiegesprek draagt eraan bij dat partijen vooraf goed zijn geïnformeerd over het proces dat men tegemoet kan zien en over de mogelijkheden die er zijn om er zoveel mogelijk gezamenlijk uit te komen. Dit gesprek staat in het teken van informatieverstrekking en het verkennen van de mogelijkheden hoe de echtscheiding het beste geregeld kan worden voor de betreffende rechtzoekende, zonder dat het gesprek meteen in het teken staat van het juridische traject. Het oriëntatiegesprek is verplicht behalve in de situatie dat een rechtzoekende bij een voldoende gespecialiseerde echtscheidingsadvocaat/mediator is geweest, die voldoet aan specifiek geldende kwaliteitseisen ten aanzien van onder meer informatieverstrekking en verkenning van (alternatieve) mogelijkheden voor de rechtzoekende.

Eerste fase opsporingsonderzoek

De aanbevelingen van de commissie-Wolfsen met betrekking tot de eerste lijn en het strafrecht moeten worden gezien in een bredere discussie over de structurele vormgeving van de rechtsbijstand in de eerste fase van het opsporingsonderzoek. Het verlenen van consultatie- en verhoorbijstand blijft in de toekomstige vormgeving vooralsnog voorbehouden aan advocaten die specifiek daarvoor beschikbaar zijn. Andere uitgangspunten zijn dat verdachten – in zaken waarvoor voorlopige hechtenis is toegelaten – enkel ten overstaan van een advocaat afstand kunnen doen van hun recht op consultatiebijstand, dat consultatiebijstand via videoverbinding plaatsvindt en dat advocaten een of meer dagdelen aanwezig zijn op de centrale ZSM-locaties.

Kwaliteit en vergoedingen advocatuur

De kwaliteitseisen binnen het stelsel van gesubsidieerde rechtsbijstand zullen in de toekomst, meer dan nu het geval is, voor verschillende rechtsgebieden en voor verschillende rechtsbijstandverleners op een vergelijkbaar en adequaat niveau moeten liggen. De kwaliteitseisen die door de diverse specialisatieverenigingen aan hun leden worden gesteld, vormen daartoe voor het kabinet een belangrijk oriëntatiepunt. Daarbij geldt dat het kabinet ermee bekend is dat niet door alle specialisatieverenigingen een gelijkwaardig niveau aan kwaliteitseisen wordt gesteld. Aan de raad zal, met het oog op de verbetering van de kwaliteit, worden gevraagd om in samenspraak met de NOvA tot evenwichtige inschrijvingsvoorwaarden te komen. Indien een advocaat deze voorwaarden niet nakomt, kan hij bij de raad worden uitgeschreven. De raad zal die rol scherper gaan invullen door strenger toe te zien op het naleven van de inschrijvingsvoorwaarden. Het kabinet hecht tevens aan het verder vormgeven van peer review in elk geval ten aanzien van de advocaten die deelnemen aan het stelsel. Deze vorm van kwaliteitsmeting is ook door andere beroepsgroepen omarmd.

Er wordt een onafhankelijke commissie in het leven geroepen die de puntenaantallen per zaakscategorie evalueert. Daarna zullen de puntenaantallen zo nodig herijkt worden. Ook de puntentoeslagen zullen worden bekeken. De huidige puntenaantallen zijn gebaseerd op het rapport van de commissie-Maan en tijdschrijfgegevens van minstens twintig jaar geleden. De opdracht aan de commissie beperkt zich niet tot de puntenaantallen en -toeslagen; er wordt ook gevraagd om te kijken welke prikkels in de vergoedingensystematiek de doelmatigheid van het stelsel kunnen bevorderen. De commissie-Barkhuysen, die namens de NOvA adviseerde over het stelsel van gesubsidieerde rechtsbijstand, adviseert om het mogelijk te maken om in een team van ervaren en minder ervaren advocaten werkzaamheden te verrichten ten behoeve van één toevoeging. Dit lijkt het kabinet een nuttige aanbeveling. De onafhankelijke commissie zal dan ook gevraagd worden om per zaakscategorie in kaart te brengen of er onderscheid is aan te brengen in de gemiddelde tijdsbesteding door ervaren en minder ervaren advocaten. Tevens zal de commissie worden gevraagd of er ook werkzaamheden zijn binnen eenzelfde toevoeging die door inhoudelijk ondersteunend personeel worden uitgevoerd waarbij bij de puntentoekenning rekening zou moeten worden gehouden. De onafhankelijke commissie krijgt als uitgangspunt mee dat de herijking niet leidt tot een verhoging van de uitgaven. Daarnaast zal de commissie gevraagd worden de puntenaantallen voor consultatie- en verhoorbijstand in de eerste fase van het strafproces te evalueren. Voor dit onderdeel van de evaluatie zal de commissie (mede) gebruik kunnen maken van de monitor van de gemiddelde verhoorduur en het aantal verhoren. Om in de toekomst makkelijker en sneller de puntenaantallen te evalueren, zal in het licht van de aanbevelingen van de commissies Wolfsen en Barkhuysen ter zake in overleg met raad en NOvA worden bezien in hoeverre, op welke wijze en op welk (wets-)niveau een verplichting kan worden gesteld aan rechtsbijstandverleners om gegevens waarop een evaluatie gebaseerd kan worden bij te houden. Hierbij kan gedacht worden aan een urenregistratie.

Trajecttoevoegingen

Ten aanzien van de financiering van rechtsbijstand in geval van een echtscheiding zal worden voorzien in een trajecttoevoeging, zoals de commissie-Wolfsen die voorstelt. Dit geeft advocaten en partijen de ruimte – en stimuleert ze daar ook toe – om een echtscheiding direct over de volle breedte af te wikkelen. Daarbij wordt, wat betreft de puntentoekenning, onderscheid gemaakt tussen echtscheidingen waarbij minderjarige kinderen betrokken zijn en echtscheidingen waarbij dat niet het geval is. Er wordt een wettelijke basis gecreëerd om deze trajecttoevoeging mogelijk te maken. De bevindingen van de hiervoor genoemde onafhankelijke commissie worden betrokken bij de definitieve puntentoekenning. De commissie die de puntentoedeling zal evalueren, wordt tevens gevraagd te bezien in hoeverre de vergoedingensystematiek bij asielrechtsbijstand vereenvoudigd kan worden. Daarbij wordt gevraagd in ieder geval de trajecttoevoeging te onderzoeken.

Vergoeding per punt

Het kabinet neemt de uitgangspunten van de commissie-Wolfsen voor de vaststelling van de hoogte van de vergoeding per punt over. De commissie komt op een vergoeding van € 102,50 per punt. Toch adviseert zij ook om de huidige puntvergoeding, te weten € 105,61 per punt, niet te verlagen omdat de aanpassing van de basisvergoeding per punt in samenhang met de andere voorstellen van de commissie bezien dient te worden. Het kabinet neemt dit advies over. Net als de commissie-Wolfsen is het kabinet verder van mening dat de wijze van indexeren er voor moet zorgen dat de puntenvergoeding blijft aansluiten bij de ambtelijke schaal 12. Wanneer wordt gekozen voor de inzet van een advocaat of een mediator in de eerste lijn zal voor de vergoeding ook worden aangesloten bij een inkomen op
schaal 12. Afhankelijk van de gekozen constructie wordt gekozen voor
vaste bedragen of een vergoeding per punt.

Bewerkelijke zaken

Het kabinet wil de subsidiëring van bewerkelijke zaken vereenvoudigen en beter beheersen. Bij bewerkelijke zaken wordt per uur vergoed. De raad onderzoekt de wenselijkheid van beleid voor vaste vergoedingen voor veel voorkomende werkzaamheden, zoals getuigenverhoren. Hierbij zullen de door de commissie-Wolfsen genoemde gedifferentieerde vergoedingen voor complexe en eenvoudige werkzaamheden worden betrokken.

Maximumvergoeding

Bij de vergoedingensystematiek kunnen aanvullende voorwaarden worden gesteld. Een maximum aan inkomen dat kan worden verdiend in het stelsel kan, naast dat het past bij de aard van een met publieke middelen gefinancierd beroep, ook vanuit een kwaliteitsdoelstelling worden gehanteerd. De hoge kwaliteit die een rechtsbijstandverlener moet leveren stelt immers ook grenzen aan de hoeveelheid werk die hij kan aannemen. De raad hanteert al een begrenzing voor het aantal toevoegingen dat een rechtsbijstandverlener jaarlijks kan krijgen. Conform de aanbeveling van de commissie-Wolfsen wordt daarnaast een maximum van 900 te verwerven punten geïntroduceerd, voorzien van de door de commissie-Wolfsen genoemde uitzonderingsmogelijkheden. De raad kan vanuit het belang van het stelsel uitzonderingen maken.

Inkomens- en vermogenstoets

Het kabinet neemt maatregelen om op een eerlijke wijze de inkomens- en vermogenspositie van de rechtzoekende te bepalen. De eigen woning zal, gelet op het advies van de commissie-Wolfsen, in de toekomst gaan meetellen in de vermogenstoets. Het kabinet deelt de analyse van de commissie dat de huidige vermogenstoets tot rechtsongelijkheid tussen rechtzoekenden kan leiden. Om voor rechtsbijstand in aanmerking te komen, moet het niet uitmaken of het vermogen van de rechtzoekende in een spaarpot zit of in een eigen woning. Bij de uitwerking zal in het bijzonder aandacht zijn voor de vraag hoe een rechtzoekende met vermogen dat in de woning besloten ligt tijdig in de kosten van rechtsbijstand kan voorzien nu dit vermogen in de regel niet op korte termijn aan de woning kan worden onttrokken.

Wat betreft aanspraak op gesubsidieerde rechtsbijstand bij echtscheiding wordt in de toekomst, anders dan nu het geval is, uitgegaan van het gezinsinkomen. Als uitgangspunt dient te gelden dat het dragen van de kosten voor rechtsbijstand een gezamenlijke verantwoordelijkheid van de scheidende partners is. De gezamenlijke verantwoordelijkheid waar men voor koos toen men in het huwelijk trad, loopt door tot en met de afhandeling van de echtscheiding.

Schorsing inbewaringstelling

In het domein van het strafrecht zal een onderscheid worden gemaakt tussen in bewaring gestelde verdachten van wie de bewaring direct wordt geschorst en verdachten die daadwerkelijk in bewaring worden genomen. Indien een verdachte na directe schorsing van de bewaring vervolgens verdere rechtsbijstand nodig heeft, komt hij voor gesubsidieerde rechtsbijstand in aanmerking, indien hij aan de door de Wrb gestelde eisen voldoet. Van verdachten die op vrije voeten verkeren mag worden verlangd dat zij dit verder zelf regelen of, indien zij niet binnen de inkomensgrenzen van de Wrb vallen, de kosten voor aanvullende rechtsbijstand zelf dragen. Of de maatregel ook kan gelden bij verdachten van wie de bewaring niet direct, maar wel later wordt geschorst, wordt nader uitgewerkt.

Raad voor rechtsbijstand

Voor een goed en toekomstbestendig stelsel van rechtsbijstand en voor het welslagen van de genoemde maatregelen is het noodzakelijk dat er een organisatie is die het totaalbeeld heeft over het stelsel en daarover regie voert: de raad. Onder regie verstaat het kabinet dat de raad het overzicht houdt over vraag (de rechtzoekenden) en aanbod (de rechtsbijstandverleners), dat hij onder meer in samenwerking met de dekens de kwaliteit van de rechtsbijstandverleners die werkzaam zijn binnen het stelsel nauwlettend bewaakt, een warme overdracht van gegevens organiseert en dat hij, waar wenselijk, innovaties doorvoert. Het nemen van regie betekent ook dat de raad in belangrijke mate bepaalt welke rechtsbijstand in de eerste lijn wordt geboden en welke geschillen toevoegwaardig zijn. De verlening van de eerstelijns rechtsbijstand zal onderdeel uit gaan maken van de organisatie van de raad. Het juridisch loket zal organisatorisch worden ondergebracht bij de raad.

De raad besluit op aanvragen om toevoegingen, nu en in de toekomst. De commissie-Wolfsen toont zich echter kritisch ten aanzien van de huidige high-trustwerkwijze, die de raad niet in staat zou stellen de vraag of een toevoeging het beste past bij de werkelijke behoefte van de rechtzoekende goed te beantwoorden. Volgens de commissie-Wolfsen moet daarom aan de high-trustwerkwijze een oriëntatietoets worden toegevoegd. De commissie-Barkhuysen hecht juist veel waarde aan de high-trustwerkwijze, omdat dit de beoordeling van de toevoegingaanvraag een gezamenlijke verantwoordelijkheid van de raad en de aanvragende rechtsbijstandverlener maakt.

Het kabinet is van mening dat de zogenaamde high-trustwerkwijze een goede methode is om de administratieve kant van de toevoegingaanvraag te organiseren. Daarnaast wordt in deze werkwijze aangesloten bij de deskundigheid van de aanvragende rechtsbijstandsverlener. Wel mist het kabinet een aanvullende beoordeling door de raad. De raad moet zich vanuit zijn wettelijke taak een oordeel vormen over de vraag of de bijstand van een advocaat voor de rechtzoekende de meest passende oplossing is. Of de verleende toevoeging aansloot bij de behoefte van de rechtzoekende en of het probleem niet langs andere weg had kunnen worden opgelost, laat zich bovendien achteraf vaak moeilijk vaststellen. De bevoegdheid te beslissen op de toevoegingaanvraag moet daarom op een inhoudelijker wijze worden ingevuld via de oriëntatietoets door de raad. Dit betekent niet dat alle toevoegingaanvragen vooraf intensief door de raad in een zogenoemde oriëntatietoets getoetst behoeven te worden. Ten aanzien van sommige terreinen, zoals het strafrecht, is op voorhand duidelijk dat een toevoeging in de rede ligt.

In overleg met de raad, de NOvA en het juridisch loket zal periodiek bezien worden welke categorieën van toevoegingsaanvragen aanleiding geven om nader te onderzoeken of toevoeging van een advocaat nog steeds het meest geschikte instrument is voor de oplossing van een probleem. In elk geval zal de situatie waarin sprake is van meervoudig gebruik van toevoegingen door de rechtzoekende altijd aanleiding zijn voor een grondige oriëntatietoets. Dit geldt ook in het geval een toevoeging wordt aangevraagd voor werkzaamheden die het juridisch loket kan verrichten, bijvoorbeeld in de vorm van een eenvoudige behandeling. In zaken waar een oriëntatiegesprek niet noodzakelijk wordt geacht, hoeven rechtzoekenden derhalve niet langs de eerste lijn voor de oriëntatietoets.

Het advies dat de rechtzoekende in de eerste lijn heeft ontvangen zal bij de oriëntatietoets een belangrijk element zijn. Als dit advies ontbreekt of de aanvraag bij de raad twijfel oproept over de rechtmatigheid of doelmatigheid van een toevoeging zal de raad navraag doen bij de betreffende rechtsbijstandsverlener en desgewenst de rechtzoekende oproepen voor een oriëntatiegesprek in de eerste lijn. Een uitnodiging voor een oriëntatiegesprek zal voor de rechtzoekende niet vrijblijvend zijn. Een weigering om gehoor te geven aan de uitnodiging voor een oriëntatiegesprek zal als weigeringsgrond voor een toevoeging gelden.

Bezwaar en hoger beroep

De aanbevelingen van de commissie-Wolfsen ten aanzien van het afschaffen van de zogeheten onderdelentrechter, het afschaffen van de bezwaarfase en hoger beroep bij het weigeren van een toevoeging en het creëren van een begrotingsfonds neemt het kabinet niet over. Het schrappen van de onderdelentrechter zou meebrengen dat in het vervolg een onderdeel dat in de fase van bezwaar niet ter discussie is gesteld in beroep wel mag worden bestreden. Onnodig (door)procederen en strategisch procedeergedrag – al dan niet gericht op het bereiken van uitstel – moeten worden voorkomen. Naar het oordeel van het kabinet draagt de in artikel 6:13 Awb opgenomen regeling juist bij aan deze doelstellingen.

Bij het weigeren van een toevoeging moet volgens de commissie-Wolfsen een eenvoudige voorziening voor beroep op de rechter open staan. Daarbij zou de bezwaarfase moeten vervallen met behoud van de ervaring die met de proactieve en informele behandeling van bezwaarschriften is opgedaan. Het kabinet onderschrijft het belang van een eenvoudige procedure die rechtzoekenden snel antwoord geeft op de vraag of zij gesubsidieerde rechtsbijstand kunnen verkrijgen voor de oplossing van hun probleem. Het kabinet ziet echter de bezwaarfase juist als een informele, laagdrempelige procedure om bestuursrechtelijke geschillen te beslechten, die onnodige procedures bij de bestuursrechter voorkomt.

Vervolg

De voorgestelde maatregelen bevatten een programma om het stelsel van gesubsidieerde rechtsbijstand duurzaam te maken. Voor veel maatregelen geldt dat wetgevende maatregelen nodig zijn. Bovendien zijn de maatregelen niet van de ene op de andere dag in de praktijk gerealiseerd. Als bijlage bevat de kabinetsreactie een overzicht van de voorgestelde maatregelen met bijbehorende planning.  



Bron: Kamerstukken II 2015/16, 31 753, nr. 118

Naam auteur: Redactie
Geschreven op: 7 juni 2016

Reageer op dit artikel
















Even geduld a.u.b.

Agenda

Afbeelding

Ontmoet vakgenoten en bespreek actuele onderwerpen in de LinkedIn-groep van het Nederlands Juristenblad.

 

 



Lees en doorzoek het NJB online in Navigator

Inloggen

U maakt gebruik van een verouderde browser

Het gebruik van een verouderde browser maakt uw computer onveilig en tevens ongeschikt voor het optimaal raadplegen van deze website.

De website van het NJB - Nederlands Juristenblad is namelijk geoptimaliseerd voor een nieuwere versie van uw browser.
In de meeste gevallen waarin het fout gaat, betreft dit het gebruik van de Internet Explorer browserversie 7 of 8.
Deze website is geoptimaliseerd voor Internet Explorer 9 en hoger, Google Chrome, Safari en Firefox.

Bekijk hier of er een nieuwere versie van uw browser beschikbaar is.