Contouren uitvoeringsregelgeving Omgevingswet

Geschreven door: Redactie op

De Minister van Infrastructuur en Milieu heeft in een brief van 18 februari de contouren geschetst van de beoogde uitwerking van de Omgevingswet in bijbehorende algemene maatregelen van bestuur (AMvB’s). De uitwerking van de AMvB’s is de volgende stap in de stelselherziening van het omgevingsrecht. De AMvB’s zijn nu nog in opbouw, een proces dat eind 2015 moet zijn afgerond.

De uitwerking van de regels zal worden getoetst aan de hand van praktijkcasussen. Het opstellen van de AMvB’s wordt gevolgd door een proces van brede maatschappelijke consultatie en de formele effectentoetsen. De ontwerp-AMvB’s zullen in voorhang aan de  Kamer worden voorgelegd. In de brief worden de contouren geschetst van de regelgeving die het kabinet voor ogen heeft. Naast het opstellen van de AMvB’s loopt op vijf terreinen een verdergaande beleidsvernieuwing. Het gaat dan over natuur, grondeigendom, bodem, geluid en ammoniak en veehouderij. Voor natuur loopt dit via het aanhangige voorstel voor de Wet natuurbescherming. De andere onderwerpen worden apart uitgewerkt in aanvullingswetten en -AMvB’s die bij inwerkingtreding opgaan in het stelsel van de Omgevingswet. Deze aanvullingswetsvoorstellen worden separaat ingediend.

Verbeterdoelen

In de AMvB’s krijgen de verbeterdoelen van de stelselherziening verder vorm, zoals die zijn verwoord in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel voor de Omgevingswet:
• het vergroten van de inzichtelijkheid, de voorspelbaarheid en het gebruiksgemak van het omgevingsrecht;
• het bewerkstelligen van een samenhangende benadering van de fysieke leefomgeving in beleid, besluitvorming en regelgeving;
• het vergroten van de bestuurlijke afwegingsruimte door een actieve en flexibele aanpak mogelijk te maken voor het bereiken van doelen voor de fysieke leefomgeving;
• het versnellen en verbeteren van besluitvorming over projecten in de fysieke leefomgeving.

Concreet worden in de AMvB’s algemene regels gesteld voor initiatieven in de fysieke leefomgeving en worden kaders gegeven voor het verlenen van omgevingsvergunningen. Daarnaast wordt met instructieregels sturing gegeven aan de manier waarop bestuursorganen hun besluiten nemen en rekening houden met de te borgen belangen in de leefomgeving, zoals gezondheid, veiligheid en natuur. Ook worden de procedurele regels van de wet waar nodig verder uitgewerkt.

Bij de uitwerking van de AMvB’s wordt aangesloten bij de wens van het bedrijfsleven en het bevoegd gezag om de regels per doelgroep (burgers, bedrijven en overheden) bij elkaar te brengen. Een burger of bedrijf hoeft dus niet meer allerlei sectorale AMvB’s te doorzoeken om te bepalen welke eisen van toepassing zijn op zijn initiatief. Concreet betekent dit een stelsel met vier nieuwe AMvB’s:
• Het Omgevingsbesluit bevat zowel algemene als procedurele bepalingen die voor alle doelgroepen relevant zijn.
• Het Besluit kwaliteit leefomgeving stelt inhoudelijke normen aan het handelen van bestuursorganen.
• Het Besluit activiteiten leefomgeving stelt algemene, rechtstreeks werkende regels aan met name
milieubelastende activiteiten en lozingsactiviteiten in de leefomgeving. Dit besluit is gericht op iedereen die deze activiteiten uitvoert, maar met name op bedrijven.
• Het Besluit bouwwerken leefomgeving stelt algemene, rechtstreeks werkende regels aan bouwwerkgerelateerde activiteiten in de leefomgeving. Ook dit besluit is gericht op iedereen die deze activiteiten uitvoert, met name op burgers en bedrijven.

Het Omgevingsbesluit

Het Omgevingsbesluit werkt de instrumenten van de Omgevingswet uit in procedures en algemene bepalingen. Het besluit werkt uit welke voorbereidingsprocedure geldt voor welke omgevingsvergunning en wie daarbij het bevoegd gezag is. Het geeft daarnaast bepalingen voor onder meer grondexploitatie en de milieueffectrapportage. Van de huidige regelgeving gaan in elk geval 150 artikelen uit zeventien AMvB’s (deels) op in het Omgevingsbesluit, waaronder het Besluit milieueffectrapportage, het Besluit ruimtelijke ordening en het Besluit omgevingsrecht. In het Omgevingsbesluit worden de vergunningplichtige categorieën van activiteiten uit het wetsvoorstel voor de Omgevingswet geconcretiseerd. Dat zullen er minder zijn dan in de huidige regelgeving door het uitgangspunt dat vergunningen waar mogelijk worden vervangen door algemene regels.

De meeste vergunningaanvragen gaan over één activiteit. Het uitgangspunt van het kabinet is dat de huidige bevoegdheidsverdeling hierbij gelijk blijft. In het merendeel van de gevallen is en blijft de gemeente het bevoegd gezag. Op twee punten is het kabinet voornemens om wel te komen tot een verschuiving van bevoegdheden. Het gaat ten eerste om vereenvoudiging van de bevoegdheidsverdeling rondom milieubelastende activiteiten. Hier geldt nu nog een complexe, historisch gegroeide verdeling tussen provincies en gemeenten. In het Omgevingsbesluit beoogt het kabinet om in overleg met gemeenten en provincies te komen tot een verdeling die eenvoudiger en begrijpelijker is. Een tweede punt waar een verschuiving wordt bezien, zijn kleine ontgrondingen op land.

Het wetsvoorstel voor de Omgevingswet gaat uit van vertrouwen dat partijen elkaar waar nodig tijdig betrekken bij besluitvorming, maar kent daartoe ook een aantal waarborgen. Twee belangrijke waarborgen bij de omgevingsvergunning zijn advies en advies met instemming. Advies wordt gegeven door bestuursorganen en specifieke adviesorganen, omdat dit wenselijk is vanuit hun specifieke deskundigheid of hun verantwoordelijkheid voor een betrokken belang. Instemming betekent dat de vergunning voor een activiteit niet kan worden verleend door het bevoegd gezag zonder de instemming van het adviserende bestuursorgaan. In het Omgevingsbesluit worden ook een aantal kleinere aanpassingen doorgevoerd, gericht op verbetering van het gebruiksgemak van de mer.

Besluit kwaliteit leefomgeving

Het voorgenomen Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) brengt alle inhoudelijke regels voor bestuursorganen over de leefomgeving bij elkaar. Een omvangrijk deel van het Bkl betreft het stellen van instructieregels. Dit zijn regels over de uitoefening van taken of bevoegdheden door bestuursorganen. Het gaat onder meer om inhoudelijke eisen aan omgevingsplannen, verordeningen en programma’s, om regels over de uitoefening van taken en om beoordelingsregels voor omgevingsvergunningen. Daarmee geeft het Bkl richting aan decentrale overheden bij het bereiken van de maatschappelijke doelen van het wetsvoorstel.

Net als bij het Omgevingsbesluit ligt winst in het helder bij elkaar brengen, ordenen en harmoniseren van de verschillende regels. Deze zijn nu nog verdeeld over enkele wetten en tientallen AMvB’s, dus over verschillende niveaus. Ook zijn ze vaak verschillend van aard en opzet. In totaal gaan in ieder geval zo’n 500 artikelen uit 37 huidige AMvB’s op in het Bkl, waaronder het Besluit externe veiligheid inrichtingen en het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening.

Besluit activiteiten leefomgeving en Besluit bouwwerken leefomgeving

Het voornemen is om onder de Omgevingswet twee AMvB’s vast te stellen, die rechtstreeks werkende regels bevatten voor activiteiten in de leefomgeving. Deze algemene rijksregels zijn rechtstreeks gericht tot alle initiatiefnemers die deze activiteiten uitvoeren. Dat kunnen burgers, bedrijven en overheden zijn. De keuze voor twee AMvB’s in plaats van één grote, is gemaakt vanuit de herkenbaarheid voor de doelgroepen. Het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) bundelt de regels over activiteiten die in de regel door bedrijven worden verricht. In het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) komen regels samen voor activiteiten die door veelal bedrijven én burgers worden uitgevoerd, namelijk de regels over bouwwerken. In totaal gaan in elk geval zo’n 1.300 artikelen uit 25 AMvB’s geheel of deels op in de nieuwe AMvB’s.

Bij het stellen van regels over activiteiten is decentrale beleidsvrijheid het uitgangspunt. Het al dan niet stellen van regels is in beginsel een keuze van decentrale overheden. Zij staan het dichtst bij de lokale situatie en zijn veelal ook verantwoordelijk voor de handhaving van de regels. Het wetsvoorstel voor de Omgevingswet bepaalt voor welke categorieën van activiteiten het Rijk wel algemene regels moet en kan stellen. Het Rijk blijft bijvoorbeeld vanuit zijn nationale verantwoordelijkheid om een bepaald veiligheidsniveau in Nederland te borgen, regels stellen aan activiteiten met een risico op het ontstaan van een significant milieueffect.

In de twee AMvB’s worden deze regels vervolgens uitgewerkt in inhoudelijke voorschriften. Hierbij worden ook regels gesteld over de inzet van de verschillende instrumenten uit het wetsvoorstel: specifieke zorgplichten, meldingen, maatwerkvoorschriften, maatwerkregels en gelijkwaardigheid. De drie meest voorkomende soorten categorieën van activiteiten zijn:
• in het Bal: milieubelastende activiteiten, zoals het demonteren van auto’s, het smelten en gieten van metalen of het opslaan van gevaarlijke stoffen;
• in het Bal: lozingsactiviteiten op oppervlaktewaterlichamen, zoals het lozen van stoffen of warmte;
• in het Bbl: bouwactiviteiten, zoals de bouw van huizen of kantoren.
Daarnaast regelen de twee AMvB’s een aantal kleinere categorieën, zoals beperkingengebiedactiviteiten en de wateronttrekkingsactiviteit.

Doorsnijdende thema’s

Een aantal thema’s doorsnijdt de vier AMvB’. Gezondheid en veiligheid wordt in de AMvB’s geconcretiseerd met omgevingswaarden en instructieregels in het Bkl en via algemene rijksregels in het Bal en het Bbl. Om de juiste mate van flexibiliteit te kunnen bieden wordt in de AMvB’s een aantal stappen gezet. De mogelijkheden worden gebundeld en waar mogelijk geharmoniseerd. Ook is in het Bkl, het Bal en het Bbl specifiek gekeken waar extra speelruimte nodig en wenselijk is. Bij het invullen van de flexibiliteitsbepalingen is het belangrijk dat deze spelen op drie niveaus. Het gaat om het bieden van ruimte in rijksregels, om mogelijkheden voor gebiedsgericht maatwerk en individueel maatwerk bij beschikking. Elke vorm van flexibiliteit is gekoppeld aan een specifiek instrument van het wetsvoorstel.

Op hoofdlijnen zijn er drie manieren om onderzoekslasten te verminderen in de AMvB’s: fasering, versobering en hergebruik. Fasering heeft betrekking op het moment wanneer onderzoek moet worden gedaan en in welke mate. Op dit moment moeten bij wijziging van een bestemmingsplan nog alle gevolgen van een bepaalde bestemming worden onderzocht inclusief allerlei fictieve uitvoeringsvarianten. In het omgevingsplan wordt het door de brede reikwijdte mogelijk om de vraag of een functie mogelijk is op een locatie, te splitsen van de vraag hoe hieraan specifiek invulling wordt gegeven. In de Omgevingwet en de AMvB’s wordt tot slot de basis gelegd voor een goede digitale ondersteuning van het omgevingsrecht. 


Bron: Kamerstukken II 2014/15, 33 118, nr. 18
Bijlagen:
1. Bijlagenrapport Gezondheid en veiligheid in de OmgevingswetRatio en onderbouwing huidige normen omgevings-kwaliteit
2. Hoofdrapport Gezondheid en veiligheid in de Omgevingswet Doelen, normen en afwegingen bij de
kwaliteit van de leefomgeving

3. Naar de Laan van de Leefomgeving. Bouwsteen voor een digitaal stelsel Omgevingswet

Naam auteur: Redactie
Geschreven op: 23 februari 2015

Reageer op dit artikel
















Even geduld a.u.b.

Agenda

Afbeelding

Ontmoet vakgenoten en bespreek actuele onderwerpen in de LinkedIn-groep van het Nederlands Juristenblad.

 

 



Lees en doorzoek het NJB online in Navigator

Inloggen

U maakt gebruik van een verouderde browser

Het gebruik van een verouderde browser maakt uw computer onveilig en tevens ongeschikt voor het optimaal raadplegen van deze website.

De website van het NJB - Nederlands Juristenblad is namelijk geoptimaliseerd voor een nieuwere versie van uw browser.
In de meeste gevallen waarin het fout gaat, betreft dit het gebruik van de Internet Explorer browserversie 7 of 8.
Deze website is geoptimaliseerd voor Internet Explorer 9 en hoger, Google Chrome, Safari en Firefox.

Bekijk hier of er een nieuwere versie van uw browser beschikbaar is.