Onlangs verscheen het tweede rapport van de (eerste) evaluatie van de Wet verplichte geestelijke gezondheidszorg (Wvggz) en de Wet zorg en dwang (Wzd). De conclusies zijn hard: de wetgeving is mislukt wat betreft toegankelijkheid, werkbaarheid, aansluiting bij het terrein waarop zij van toepassing is en het gemak waarmee zij kan worden geïmplementeerd. Ook ontbreken er allerlei financiële en organisatorische randvoorwaarden en zijn er te weinig ‘reality checks’ gedaan bij de totstandkoming. Er is een nieuw wetsvoorstel met verbeteringen aangekondigd en alles moet op alles worden gezet om deze vlot en goed door de parlementaire behandeling te laten gaan. Een nieuwe evaluatie laat beter niet nog vijf jaar op zich wachten.
In 2021 en 2022 was ik de projectleider van de eerste evaluatie van de Wet verplichte geestelijke gezondheidszorg (Wvggz) en de Wet zorg en dwang (Wzd).1 Deze beide regelingen vervingen op 1 januari 2020 de Wet bijzondere opnemingen in psychiatrische ziekenhuizen (Bopz). De eerste evaluatie van de Wvggz en de Wzd verliep in twee fasen. Een eerste rapport verscheen in december 2021.2 Op 21 oktober jl. stuurde minister Helder van VWS het tweede rapport3 naar de Tweede Kamer. In haar begeleidende brief wond de minister er geen doekjes om.4 ‘De conclusie van de onderzoekers is hard’, aldus de minister, na welke woorden zij een kernbevinding uit ons rapport citeert:
‘Alle betrokken partijen (ministeries, veldpartijen en de Tweede Kamer) hebben keer op keer bijgedragen aan het wijzigen of toevoegen van elementen, waardoor een steeds complexer wetgevingsgeheel is ontstaan. Dit behoren alle genoemde partijen zich aan te trekken. Het adagium “het betere is de vijand van het goede” is uit het oog verloren. Als het erom gaat dat een wet toegankelijk en werkbaar is, aansluit bij het terrein waarop deze van toepassing is en relatief makkelijk te implementeren is, dan zijn de Wvggz en de Wzd in belangrijke mate mislukt. Van heldere regelgeving die voldoende rekening houdt met de kenmerken van de domeinen waarin ze moet worden toegepast is geen sprake.’
Elders in de onderzoeksrapportage wijzen wij er op dat de beide betrokken ministeries (VWS en Justitie en Veiligheid) tijdens de langdurige parlementaire behandeling onvoldoende regie hebben gevoerd op de inhoud van en de relatie tussen de Wvggz en de Wzd.
De door de Wvggz en Wzd beoogde doelstellingen worden nog maar in beperkte mate gerealiseerd, en soms zelfs nog helemaal niet. De evaluatie wijst uit dat niet alleen de inhoud en complexiteit van beide wetten tot veel problemen leiden. Ook ontbreken er allerlei financiële en organisatorische randvoorwaarden en blijken bepaalde keuzen in beide wetten te zijn gebaseerd op onjuiste aannames. Meer ‘reality checks’ waren tijdens de parlementaire behandeling op hun plaats geweest.
Er was zowel in de jaren vóór de formele inwerkingtreding als in de twee jaren daarna sprake van een zeer omvangrijke stroom van activiteiten, waarmee werd beoogd de implementatie van beide wetten te bevorderen:
- de ontwikkeling van een zeer groot aantal richtlijnen, handreikingen en informatiebrochures (bijeengebracht op de website dwangindezorg.nl);
- activiteiten ter bevordering van de implementatie en uitvoerbaarheid van beide wetten door instanties als het Ketencoördinatieteam Wvggz, MIND, Vilans e.d.
De beschikbare ondersteunende producten zijn overigens lang niet altijd in het veld bekend. Dat deze veelheid aan activiteiten nodig was en is, onderstreept eens te meer dat de Wvggz en de Wzd bijzonder lastig te implementeren en toe te passen zijn. Een belangrijke vraag is: is wetgeving die zoveel ‘begeleiding’ noodzakelijk maakt wel goede wetgeving? De vraag stellen is hem beantwoorden. Volgens de door de overheid zelf geformuleerde kwaliteitseisen voor wetten en regels dient wetgeving doeltreffend te zijn, geen ongewenste bijeffecten te hebben en moet deze uitvoerbaar, handhaafbaar en eenvoudig zijn.5 Deze kwaliteitseisen zijn bij met maken van de Wvggz en de Wzd duidelijk uit het oog verloren.
Een belangrijk motief om de Wet Bopz te vervangen was de ingewikkeldheid van die regeling. De eerste evaluatie van de Wvggz en de Wzd laat zien dat deze beide wetten in dat opzicht voor de Wet Bopz niet onderdoen; integendeel zelfs. Het gaat in beide gevallen om complexe en ingewikkelde regelingen, die tot veel extra administratieve belasting leiden. De regelingen die in beide wetten de rechtsbescherming van de patiënt/cliënt regelen zijn formalistisch en rigide, laten te weinig ruimte voor maatwerk (vooral in de Wzd) en schieten om die redenen hun doel in belangrijke mate voorbij. Ook kunnen de op rechtsbescherming gerichte bepalingen zo worden toegepast dat de rechtspositie van patiënten/cliënten eerder wordt gehinderd dan bevorderd. Tal van respondenten in het onderzoek meldden: ‘De wet is niet uitvoerbaar, dus moet worden gezocht naar praktische oplossingen. Als het niet volgens de letter kan, dan maar volgens de geest.’
In het evaluatieonderzoek doen wij in totaal 70 aanbevelingen tot verbetering van de inhoud of de uitvoering van de wet. Van die 70 aanbevelingen strekken er 43 tot wetswijziging. De Minister van VWS heeft inmiddels naar aanleiding van de evaluatie van de Wvggz en de Wzd een wetsvoorstel met aanpassingen van beide wetten aangekondigd, dat in het vierde kwartaal van 2023 de Tweede Kamer zou moeten bereiken.6 En dat terwijl in 2020 en 2021 al twee reparatiewetten werden aangenomen om eerste gebreken in de Wvggz en de Wzd te herstellen. De op aanpassing van wetgeving gerichte aanbevelingen uit ons onderzoek gaan over knelpunten die in die beide reparatiewetten niet aan de orde kwamen.
Het onderzoek maakt duidelijk dat de genoemde problemen nog eens zijn versterkt door de keuze om de Wet Bopz te vervangen door twee aparte wetten, met van elkaar verschillende concepten van rechtsbescherming. Het verschil in doelgroepen tussen beide wetten blijkt in de praktijk nogal theoretisch te zijn; er is meer behoefte aan bewegingen van de ene wet naar de andere dan gedacht, en de huidige wetten bevatten daar niet het geschikte instrumentarium voor. Een van de geïnterviewde rechters zei: ‘Het werkt voor geen meter (…) De terminologie en de termijnen zijn anders. De samenloop van de twee machtigingen en de registratieverplichtingen zijn echt ingewikkeld.’
De partijen in het veld zitten op dit moment overigens niet te wachten op een heropening van de discussie over de vraag ‘één wet of twee wetten?’, niet alleen vanwege de energie die al is gestopt in het implementeren van de Wvggz en de Wzd, of omdat zij de praktijk meer tijd willen gunnen om met de wetten te leren werken, maar ook omdat zij vrezen voor weer een langdurig en onzeker wetgevingstraject.
Alle betrokken partijen dienen eraan bij te dragen dat een herhaling van de contraproductieve parlementaire trajecten van Wvggz en Wzd wordt voorkomen, zodat het voor eind 2023 aangekondigde wetsvoorstel tot aanpassing van beide wetten een vlotte parlementaire behandeling krijgt, met meer aandacht voor de hiervoor genoemde kwaliteitseisen voor wetgeving. De tweede evaluatie van de Wvggz en Wzd staat gepland voor de periode 2025/2026. De eerste evaluatie levert echter zodanige knelpunten op dat het de vraag is of het wijs is te wachten met het opnieuw evalueren van (onderdelen van) beide wetten tot weer vijf jaar zijn verstreken. Het onderzoek levert tal van thema’s op waarnaar beter op kortere termijn al nader onderzoek kan worden gedaan. Dat zou kunnen leiden tot de combinatie van een thematische aanpak (een aantal kleinere, specifieke onderzoeken in de periode 2023-2025) en een beperkte overkoepelende/afrondende evaluatie in de periode 2025/2026. De overkoepelende/afrondende evaluatie zou dan kunnen plaatsvinden onder auspiciën van een onafhankelijke commissie van deskundigen, zoals ook bij de derde evaluatie van de Wet Bopz het geval was. In het licht van de uitkomsten van deze eerste evaluatie zijn voor de hand liggende ijkpunten voor een volgende evaluatie in elk geval:
- gaat het beter met het realiseren van de wettelijke doelstellingen?
- is tussen de Wvggz en de Wzd een werkbaarder verhouding ontstaan?
- zijn de met de Wvggz en de Wzd gepaard gaande formalisering en administratieve belasting verminderd?
Natuurlijk is het zo dat het een behoorlijke tijd duurt voordat complexe nieuwe wetten goed geïmplementeerd zijn. Dan luidt de hoofdconclusie van een eerste evaluatie doorgaans: heb geduld, het komt wel goed. Zo simpel ligt het met betrekking tot de Wvggz en de Wzd helaas niet.
Voetnoten
[1] Het evaluatieonderzoek werd uitgevoerd door het Amsterdam UMC (afdeling Ethiek, Recht en Humaniora) en het Trimbos-instituut.
[2] J. Legemaate e.a., Eerste evaluatie Wet verplichte geestelijke gezondheidszorg en Wet zorg en dwang, deel 1 – Implementatie en uitvoerbaarheid. Den Haag: ZonMw, 2021.
[3] J. Legemaate e.a., Eerste evaluatie Wet verplichte geestelijke gezondheidszorg en Wet zorg en dwang, deel 2 – Doeltreffendheid en (neven)effecten. Den Haag: ZonMw, 2022.
[4] Brief minister Helder aan de Tweede Kamer d.d. 21 oktober 2022.
[5] Zie Kwaliteit van wetten en regels | Wetgeving | Rijksoverheid.nl.