Het begon allemaal met Ad Bos, klokkenluider in de bouwfraudezaak uit 2001. Hij werd als beloning tien jaar strafrechtelijk vervolgd door het OM, tot de Hoge Raad aan toe. Het beeld van de berooide man die met zijn gezin in een stacaravan moest wonen is op het netvlies blijven hangen. Bos heeft na jaren strijd en vervolging uiteindelijk wel een financiële vergoeding gekregen van de regering. Geïnspireerd door zijn verhaal kwam een aantal Kamerleden met een wetsvoorstel, waaruit in 2016 het Huis voor Klokkenluiders is voortgekomen. Over het gebrekkige functioneren van deze organisatie is al veel geschreven. In recente evaluaties van het Huis is het idee van een Fonds voor klokkenluiders nieuw leven ingeblazen. In dit betoog stel ik voor om met de komst van dit fonds een weeffout te herstellen.
Een fonds voor financiële compensatie van klokkenluiders maakte deel uit van het oorspronkelijke wetsvoorstel, maar werd destijds niet nodig geacht. Klokkenluiders kunnen toch naar de rechter?
Nu wordt het idee echter van alle kanten weer omarmd. Het Huis voor klokkenluiders herhaalt in zijn nieuwste jaarverslag steeds dat het zo’n fonds wel ziet zitten. De organisatie is in 2019 doorgelicht door de ombudsman, waarbij ook gesproken werd over een fonds. In 2020 heeft het ministerie van Binnenlandse Zaken nóg een evaluatie laten uitvoeren. Ook in die evaluatie werd een klokkenluidersfonds aanbevolen. In een brief aan de Kamer van januari 2021 schrijft minister Ollongren dat ze een pilot wil laten uitvoeren om de ondersteuningsmogelijkheden voor klokkenluiders te verkennen. De minister heeft voor de zomer meer nieuws beloofd.
Too little, too late
Naast mogelijke (financiële) steun voor klokkenluiders noemt het ministerie als grote vernieuwing de omgekeerde bewijslast voor klokkenluiders. In conflicten met werkgevers hoeven klokkenluiders vanaf december dit jaar niet meer te bewijzen dat zij zijn benadeeld omdat ze een misstand hebben gemeld. Dit dankzij omzetting van de EU-klokkenluidersrichtlijn van 2019.
Maar een omgekeerde bewijslast en steun aan klokkenluiders zijn geen nieuwe ideeën. Het eerste circuleert al sinds de jaren negentig in de literatuur en het tweede wordt al aanbevolen in het anticorruptieverdrag van de Verenigde Naties, waar Nederland sinds 2006 partij bij is.
Waarom klinkt er nu de roep om een fonds voor klokkenluiders? Volgens mij komt dat omdat de huidige formule niet werkt. Het Huis voor klokkenluiders helpt klokkenluiders niet genoeg.
De gevolgen daarvan zijn groot. Veel misstanden blijven onopgemerkt als een klokkenluider ze niet meldt. Corruptie, fraude, gevaarlijke slordigheid met milieuvoorschriften, noem maar op. Het stimuleren van meldingen van misstanden is enorm in het maatschappelijk belang.
De huidige wet is beter dan géén wet. Maar de wet lijkt wel opgezet uit argwaan tegen klokkenluiders. Goed, er is een afdeling die ze advies geeft. Maar dat advies blijkt in eerste instantie vooral te bestaan uit een keurige brief, waarin staat dat men zich in geestelijke nood bij de GGZ kan melden. En alle meldingen van misstanden worden zo objectief mogelijk onderzocht door de afdeling Onderzoek, waarbij expliciet niet de positie van de klokkenluider wordt gesteund.
De adviseurs van het Huis zijn ongetwijfeld mensen met hart voor de zaak, die klokkenluiders graag beter willen bijstaan. Maar de manier waarop het Huis is gestructureerd belemmert dat. Het Huis moet namelijk onpartijdig zijn om op correcte wijze onderzoek te kunnen doen. Maar daardoor kan het nooit de belangen van de klokkenluider behartigen. En dát is nu precies waar klokkenluiders behoefte aan hebben. Professionals die zeggen: Wij staan aan jouw kant, we gaan je helpen, je staat er niet meer alleen voor.
Want dat is bijna altijd het geval. De reporting person neemt het alleen op tegen een hele organisatie, met alle financiële en andere ongelijkheden van dien.
Belangen behartigen
Het Huis voor klokkenluiders kan dus niet de belangen van klokkenluiders behartigen, omdat het onpartijdig moet zijn. Dat moet alleen omdat het ook een onderzoekstaak heeft. Maar waarom heeft het een onderzoekstaak? Als het Huis als belangenbehartiger stevig aan de bel trekt, dan kunnen de instanties die dergelijk onderzoek sowieso als taak hebben, dat toch uitvoeren? Het OM voor strafbare feiten, de diverse inspecties voor andere misstanden. De enige reden dat het Huis een onderzoeksafdeling heeft, is omdat klokkenluiders in hun eentje blijkbaar de autoriteiten niet kunnen overtuigen van de ernst van de situatie. Maar dat probleem is opgelost als het Huis zich vierkant achter de klokkenluider zou opstellen. En daar zijn ze nu juist het meest mee geholpen.
De huidige afdeling Onderzoek kan dan wellicht over die inspecties worden verspreid, met als bijkomend voordeel dat die maatregelen kunnen treffen in plaats van alleen een rapport schrijven.
In een dergelijke configuratie zou een ondersteuningsfonds ook bij het Huis zelf kunnen worden belegd, in plaats van buiten de organisatie zoals het Huis nu angstvallig adviseert. Het Huis zou dan een belangenbehartiger pur sang worden. Een behartiger van het maatschappelijk belang. Dat zit in de definitie van klokkenluiden. Een klokkenluider vertegenwoordigt dat belang. Het uitgangspunt van klokkenluidersregelgeving zou dus moeten zijn: Steek jij je nek uit voor de samenleving, dan zorgt de samenleving dat je niks tekortkomt. In plaats van: Heb je geen rechtsbijstandsverzekering? Jammer voor je.
Selectiecriteria voor bescherming
Het nieuwe Huis, dat de belangen van klokkenluiders behartigt, zou aan de poort moeten selecteren op goede trouw en maatschappelijk belang. Het maatschappelijke belang is een objectief criterium, dat vrij eenvoudig is vast te stellen. Voor het beoordelen van de goede trouw moet voornamelijk worden nagegaan of de melder goede gronden heeft om aan te nemen dat zijn melding klopt. Daarvoor kan één gesprek voldoende zijn.
Voldoet een melder niet aan die criteria, dan is hij geen klokkenluider en kan hij beter andere (rechts)middelen proberen. Het huidige criterium dat een melding ‘naar behoren’ moet zijn gedaan en waar de wet een uitsluitend karakter aan geeft, kan naar mijn mening geen aanleiding geven tot het weigeren van bescherming door het Huis. Het risico is te groot dat een bona fide klokkenluider die optreedt in het maatschappelijk belang, wegens ‘vormfouten’ buiten de boot valt. We moeten ons hierbij bedenken dat klokkenluiders amateurs zijn, die het voor het eerst doen, in een ongelijk krachtenveld. Er zijn gevallen bekend van klokkenluiders die na een interne melding door hun werkgever met een kluitje in het riet werden gestuurd, en vervolgens van de rechter nul op het rekest kregen omdat ze hadden moeten aannemen dat de werkgever afdoende maatregelen had genomen.
Klokkenluiden houdt echter ook risico’s in voor personen. Melders die bedrijfsgeheimen of persoonsgegevens direct naar de pers lekken, ook al zijn ze te goeder trouw, moeten die niet worden ontmoedigd?
Als iemand niet te goeder trouw was, dan verdient hij geen voetstuk en bescherming. Dat geldt ook voor meldingen zonder maatschappelijk belang. Als iemand te goeder trouw was én de melding is in het maatschappelijk belang, dan verdient hij toch steun, ook al zijn er private belangen geschaad. Als iemand te goeder trouw was en het maatschappelijk belang van de melding is kleiner dan de schade aan privébelangen, ook dan moet hij in mijn ogen gesteund worden om andere potentiële melders niet te ontmoedigen. Er kan dan naast steun voor de klokkenluider zelf, ook gedacht worden aan compensatie voor de benadeelde. Want het is niet ondenkbaar dat iemand te goeder trouw een melding doet, zelfs volgens de procedure, maar waarbij uiteindelijk blijkt dat de melder het bij het verkeerde eind had.
En als de klokkenluider nu zelf heeft deelgenomen aan de misstand? Dan kan er wellicht een clementieregeling worden toegepast, zoals te doen gebruikelijk in het mededingingsrecht. Volgens precies dezelfde redenering: Het gaat om een maatschappelijk belang, dat zonder het optreden van de (zelf)melder niet verdedigd had kunnen worden.
Waaruit moet de bescherming bestaan?
Uitgangspunt voor bescherming van klokkenluiders moet zijn dat het maatschappelijk belang van het voorkomen en bekend worden van misstanden moet worden verdedigd. Om dat te bereiken, moet het melden van misstanden worden gestimuleerd. Het ‘niet benadelen’ van klokkenluiders is te bang, te weinig, te zuinig. Ze moeten worden bevóórdeeld. Dat is pas in het maatschappelijk belang. De moed van klokkenluiders moet worden beloond. Ze moeten op een voetstuk worden geplaatst, zodat anderen worden aangemoedigd. Erkende melders zouden niet een uitkering moeten krijgen, maar een premie. Een meldpremie. Een voetstukpremie.
Een financieel gebaar is een eerste element. Daarnaast komt uit de evaluatie van het Huis uit 2020, in opdracht van BZK, naar voren dat “stakeholders” willen dat uit het fonds psychologische en juridische bijstand wordt betaald.
Wat mij betreft zou het Huis ook praktische bijstand moeten verlenen en de belangen van de klokkenluider actief moeten behartigen. Er moet één loket zijn dat voor een klokkenluider juridische, financiële én psychosociale bijstand regelt. Zodanig dat de klokkenluider na zijn melding niet zelf allerlei derde instanties moet benaderen, maar dat er nu eens actief voor hem of haar wordt gezorgd.
Juridische bijstand kan eruit bestaan dat het Huis namens de klokkenluider eventueel aangifte doet tegen zijn voormalige werkgever, en civiele processen voert. Financiële bijstand, naast de genoemde premie, kan bestaan uit compensatie voor eventueel inkomensverlies. Psychosociale bijstand kan worden verleend in de persoon van een hulpverlener, of bijvoorbeeld met een tijdelijke woning als de klokkenluider te lijden heeft onder een lastercampagne.
Hoe moet de bescherming van klokkenluiders worden betaald?
Het instellen van een fonds heeft een zeker financieel risico voor de Staat. Zelfs als de kosten voor bescherming van klokkenluiders uiteindelijk zouden kunnen worden verhaald op de schuldige partij, want daarmee kunnen nooit alle kosten worden gedekt. Om dat risico tegen te gaan kan een plafond worden ingesteld. Maar dan kunnen er mensen buiten de boot vallen.
Een alternatief is het instellen van een verplichte verzekering. Er zijn meer dan 8 miljoen werknemers in Nederland, als die allemaal 5 euro per jaar betalen dan kan het meldersfonds jaarlijks 40 miljoen euro bekostigen. Daar kunnen heel wat uitkeringen, advocaten en psychologen van worden betaald. Het huidige budget van het Huis is nog geen 4 miljoen euro.
Bovendien zou klokkenluiden met zo’n verzekering iets worden wat iedere werknemer aangaat, ook al is zijn bijdrage laag. Wie weet heeft die bijdrage zelfs een stimulerende werking: Als ik ervoor betaald heb, waarom zou ik er dan geen gebruik van maken?
* De auteur is in februari 2021 gepromoveerd op een rechtsvergelijkend onderzoek naar corruptiepreventie.