Wie bewaakt de bewakers? De nieuwe tuchtrechtregeling voor rechters is ongrondwettig

De nieuwe tuchtregeling voor rechters voorziet straks in een uitgebreid pakket van tucht- en ordemaatregelen, dat mogelijk nog verder uitdijt als een aantal ingediende amendementen wordt aangenomen. Bij zo’n uitgebreide regeling is het zaak buiten twijfel te stellen dat de instanties die dergelijke maatregelen treffen voldoen aan de grondwettelijke eisen. Voor zover de Hoge Raad dit toezicht uitoefent, bij voorbeeld bij overplaatsing of ontslag, is er geen vuiltje aan de lucht.

Anders is het wanneer de president van het gerecht of het gerechtsbestuur hier actie onderneemt.

Ter handhaving van de integriteit van de overheid heeft de wetgever in de loop der jaren onder meer tuchtrechtregelingen vastgesteld. De ambtenaar die zich schuldig maakt aan plichtsverzuim, kan disciplinair gestraft worden. Het ambtenarenrecht kent een breed palet aan tuchtmaatregelen, uiteenlopend van de berisping en de geldboete tot de schorsing, overplaatsing en het strafontslag. Ook voor rechters - ‘rechterlijke ambtenaren’ - bestaat van oudsher de mogelijkheid dat tuchtmaatregelen worden opgelegd bij ongeoorloofd gedrag. De tuchtrechtregeling voor rechters is echter sterk afwijkend van de regeling voor gewone ambtenaren. Een opvallend kenmerk van de regeling voor rechters is dat slechts twee disciplinaire straffen kunnen worden opgelegd, namelijk de waarschuwing door de president en het strafontslag door de Hoge Raad (artikel 46d Wet rechtspositie rechterlijke ambtenaren (Wrra)). Een ander bijzonder aspect van de regeling is dat de Grondwet in verband met de rechterlijke onafhankelijkheid bijzondere eisen stelt aan de regeling. De Grondwet eist in artikel 116 dat het (administratieve en tuchtrechtelijke) toezicht op rechters moet zijn opgedragen aan ‘leden van de rechterlijke macht met rechtspraak belast’. Artikel 117 Gw eist onder meer dat deze leden voor het leven benoemd worden en slechts door een gerecht van de rechterlijke macht geschorst en ontslagen kunnen worden. Dit vereiste van intern toezicht en interne controle op het functioneren van rechters is van wezenlijk belang voor de rechterlijke onafhankelijkheid. Noch de regering, noch het parlement, of andere organen onder hun gezag mogen dit toezicht uitoefenen. Zo wordt vermeden dat de andere staatsmachten direct of indirect druk kunnen uitoefenen op de rechterlijke macht. Van oudsher is het administratieve en disciplinaire toezicht opgedragen aan de Hoge Raad, en in een enkel geval (de waarschuwing) aan de president van het gerecht.

In het kader van de gemoderniseerde rechterlijke organisatie heeft de regering begin 2014 een wetsvoorstel ingediend, dat de bestaande sancties uitbreidt en andere ‘orde- en sturingsmaatregelen’ introduceert (Kamerstuk 33861). De regering streeft naar ‘een adequaat arsenaal aan bevoegdheden’ om op te treden tegen rechters die zich schuldig maken aan ongeoorloofd gedrag. Gerechtsbesturen moeten passende maatregelen kunnen nemen, zo stelt de regering.

De voorstellen van de regering zijn in twee opzichten gebrekkig.

Ten eerste valt op dat het aantal disciplinaire sancties nauwelijks wordt uitgebreid. Aan de bestaande twee disciplinaire straffen voegt het wetsvoorstel de schorsing voor ten hoogste drie maanden als disciplinaire straf toe. In plaats van de waarschuwing komt de berisping. Van een evenwichtig pakket van passende sancties voor lichtere en zwaardere vergrijpen, zoals in het ambtenarenrecht voorhanden, is geen sprake. Met name ontbreekt de mogelijkheid om lichtere straffen op te leggen, zoals een geldboete. In het wetsvoorstel ontbreekt voorts de mogelijkheid om een voorwaardelijke straf op te leggen, hetgeen eveneens als een ernstig gemis te beschouwen is.

Op 3 februari jongstleden beraadslaagde de Tweede Kamer plenair over het wetsvoorstel. Daarbij is een aantal amendementen ingediend die de strekking hebben het pakket disciplinaire sancties uit te breiden. De amendementen zien onder andere op toevoeging van de straf van schriftelijke waarschuwing, van gehele of gedeeltelijke inhouding van bezoldiging en van gedwongen overplaatsing in een andere functie (demotie). Ook wordt de mogelijkheid van voorwaardelijke strafoplegging in een amendement voorgesteld. De beraadslaging over het wetsvoorstel is inmiddels geschorst. De regering vraagt eerst advies over deze amendementen aan de Raad van State. De behandeling van het voorstel ligt voorlopig stil.

Op zichzelf is het goed te verdedigen dat de Kamer bepaalde (lichtere) disciplinaire straffen wil toevoegen ten einde een evenwichtiger pakket tuchtmaatregelen in de wet op te nemen. En het is ook verdedigbaar dat de Wrra nieuwe orde- en sturingsmaatregelen regelt, zoals de buitenfunctiestelling, de overplaatsing, de verklaring omtrent gedrag en de inhouding van bezoldiging (anders dan bij disciplinaire straf) als werkzaamheden niet worden verricht. Voorwaarde is wel dat de instantie die dit disciplinaire en administratieve toezicht op rechters uitoefent, voldoet aan de onafhankelijkheidseisen die de Grondwet stelt. De grondwetgever van 1983 heeft, zoals gezegd, uitdrukkelijk dit toezicht voorbehouden aan rechterlijke ambtenaren met rechtspraak belast. De nieuwe wettelijke regeling voorziet straks in een uitgebreid pakket van tucht- en ordemaatregelen, dat nog verder uitdijt als de genoemde amendementen worden aangenomen. Bij zo’n uitgebreide regeling is het zaak buiten twijfel te stellen dat de instanties die dergelijke maatregelen treffen voldoen aan de grondwettelijke eisen. Voor zover de Hoge Raad dit toezicht uitoefent, bij voorbeeld bij overplaatsing of ontslag, is er geen vuiltje aan de lucht. Anders is het wanneer de president van het gerecht of het gerechtsbestuur hier actie onderneemt, bijvoorbeeld door een waarschuwing of berisping te geven aan een rechter of een verzoek te doen tot buitenfunctiestelling, schorsing of overplaatsing aan de Hoge Raad. In die gevallen oefent in de gemoderniseerde rechterlijke organisatie een instantie toezicht uit op de rechterlijke ambtenaren, terwijl die instantie niet voldoet aan de onafhankelijkheidseisen die de Grondwet stelt. Immers de president en de andere leden van het gerechtsbestuur zijn tegenwoordig niet meer rechtspositioneel (en functioneel) onafhankelijk. Zij worden niet voor het leven benoemd, maar voor zes jaar, met de mogelijkheid van verlenging voor drie jaar (artikel 15 RO). Zij kunnen anders dan rechters op voorstel van de Raad voor de rechtspraak tussentijds worden geschorst of ontslagen door de regering (artikel 38 RO). Zij staan bovendien in een gezagsverhouding tot de landelijke Raad voor de rechtspraak die op zijn beurt in een gezagsverhouding staat tot de Minister van Veiligheid en Justitie. In de gemoderniseerde rechterlijke organisatie kan de minister op het punt van de bedrijfsvoering aan de Raad voor de rechtspraak aanwijzingen geven en zijn besluiten vernietigen (artikel 93 en 106 RO). Er is een verantwoordingsplicht van de Raad jegens de minister (artikel 105 RO). Het gerechtsbestuur verkeert in een vergelijkbare gezagsverhouding tot de Raad voor de rechtspraak (artikel 36, 37, 92 RO). Van onafhankelijkheid is rechtspositioneel en functioneel in deze verhoudingen geen sprake. De president van het gerecht en de andere leden van het gerechtsbestuur zijn op dit moment grondwettelijk ongeschikt om toezicht en controle uit te oefenen op rechters. De wetgever heeft in het verleden geprobeerd dit grondwettelijke obstakel te omzeilen door ‘de rechter die de functie van president uitoefent’ bevoegd te maken om een waarschuwing aan een rechter op te leggen. Maar zo wordt slechts lippendienst bewezen aan de Grondwet. In werkelijkheid oefent de niet-onafhankelijke president of het niet-onafhankelijke gerechtsbestuur toezicht uit. In het wetsvoorstel wordt dat toezicht door de president en het gerechtsbestuur aanzienlijk uitgebreid. En in de toelichting zegt de regering nu wel onomwonden dat president en gerechtsbestuur passende maatregelen moeten kunnen nemen. De aap komt uit de mouw.

Het is duidelijk dat de wetgever zich alsnog moet bezinnen hoe het voorstel in overeenstemming met de Grondwet moet worden gebracht. Twee opties zijn denkbaar. Ten eerste kan het toezicht op rechters volledig bij de Hoge Raad geconcentreerd worden. President en gerechtsbestuur mogen zich niet meer mengen in de uitoefening van het toezicht op rechters. De andere optie is dat de rechtspositie van de president en de andere leden van het gerechtsbestuur wordt aangepast en in overeenstemming gebracht met de grondwettelijke onafhankelijkheidswaarborgen. Die laatste optie heeft verre de voorkeur. Maar dan zal de huidige gezagsstructuur in de rechterlijke organisatie eerst drastisch moeten veranderen. Het is zaak dat de Raad van State zich hierover duidelijk uitspreekt.
De regeling van het administratieve en tuchtrechtelijke toezicht op rechters raakt de kern van de rechterlijke onafhankelijkheid. Voor het waarborgen van die onafhankelijkheid is het van niet te onderschatten betekenis dat het toezicht en de controle op rechters aan onafhankelijke rechterlijke autoriteiten zijn opgedragen. Regering en parlement, en instanties die in een gezagsverhouding tot deze staatsmachten staan, dienen geheel verstoken te blijven van taken en bevoegdheden. Het wetsvoorstel maakt in dat opzicht inbreuk op de grondwettelijk verankerde rechterlijke onafhankelijkheid.


Dit artikel is ook gepubliceerd in NJB 2015/407, afl. 8, p. 509 e.v.

Naam auteur: Paul Bovend'Eert
Geschreven op: 2 maart 2015

Hoogleraar staatsrecht aan de Radboud Universiteit te Nijmegen

Reageer op dit artikel
















Even geduld a.u.b.

Reacties

Frits Jansen schreef op :
En als dat toezicht inderdaad ongrondwettig is, wat dan? Dan kan een Nijmeegse professor een kritisch stukje schrijven, maar daar schrikt de wetgever niet van. In brede (rechtse) kring in Nederland leeft het misverstand van "het primaat van de politiek"", en op het overtreden van de grondwet door de formele wetgever staat geen enkele juridische sanctie,
Wie uitgaat van een "primaat van de politiek" ontkent de rechtsstaat, niet in de moderne zin van "meer blauw op straat", maar in de klassieke zin van een staat met gescheiden machten. Zelfs VVD-ers gaan zover dat ze de rechters van het EHRM uitschelden voor "politici in toga" omdat ze politieke besluiten zouden nemen zonder democratisch gelegitimeerd te zijn.

Ik heb een trimester colleges Duits staatsrecht gevolgd in München en dan begrijp je pas goed dat ons staatsrechtelijke systeem volstrekt verouderd is. Thorbecke schreef onze grondwet om het probleem van die tijd op te lossen: de te grote macht van de koning. Hij verschoof het centrum van de macht naar het parlement, maar schoot daar bij door, want in veel grondwetsbepalingen staat dat het parlement er van mag afwijken. Thorbecke bedoelde: alléén her parlement. Maar de regeling is nu wel zo dat het zelfs niet zou helpen als het toetsingsverbod wordt afgeschaft, zoals o.a. Groen Links wil.

In het Duitse systeem (en ook in bijv. het Amerikaanse) is geen enkel orgaan de "baas", het Bundesverfassungsgericht kan wetten van Bundestag en Bundesrat op rechtmatigheid controleren. daarbij vermijdt dit gerecht zorgvuldig om politieke besluiten te nemen. Als wetten niet deugen krijgt het parlement een herkansing, op een bepaalde termijn.

Het U.S. Supreme Court gaat - noodgedwongen - nog verder en neemt regelmatig wél politieke beslissingen, met name als de wetgever het laat afweten en er toch een knoop moet worden doorgehakt. Successievelijke presidenten benoemen politieke geestverwanten in het federale hooggerechtshof. Toch heeft dat vaak niet het beoogde effect. In de eerste plaats zitten die rechters er letterlijk voor het leven, zonder leeftijdsgrens, zodat ze vaak tientallen jaren geleden werden benoemd. Daar komt bij dat professionele juristen hun persoonlijke opvattingen weten te scheiden van "het geldend recht". weliswaar is het hooggerechtshof niet altijd aan precedenten gebonden (gelukkig maar, want het bepaalde 200 jaar gelden dat negers tweederangs mensen zijn), maar die spelen toch een belangrijke rol.

Het lijkt in strijd met de democratie dat politici door rechters gecorrigeerd kunnen worden. Heeft de kiezer niet altijd gelijk? Helaas leert de geschiedenis dat kiezers ook heel foute beslissingen kunnen nemen. De formeel democratische opkomst van het Derde Rijk is een dramatisch voorbeeld. maar de bestuursrechter houdt zich al lang bezig met veel kleinere schendingen va het recht door formeel democratisch gelegitimeerde organen.

Een constitutioneel hof was ook nuttig geweest om de vraag te beantwoorden of een Minister met een AMvB regels mag invoeren die het Parlement verwerpt, zoals onlangs bij de Zorgwet.

Iedereen zal wel denken: maar een Constitutioneel Hof past toch helemaal niet bij de traditie van Nederland? Toch is er een licht[puntje: onlangs vroegen verschillende fracties aan het kabinet of geen wetgeving kan worden ingevoerd die het verbiedt om in Nederland de Sharia in te voeren. Dat is opmerkelijk, want dat zou dus wél een regel voor het Parlement stellen. Dan zou het niet meer opgaan wat Donner ooit academisch opperde dat in Nederland de sharia kan worden ingevoerd zodra een meerderheid dat wil.

In Duitsland en de VS wordt wel gemopperd als het Bundesverfassungsgericht of het U.S. een beslissing neemt die de politiek niet zint, maar het gezag van deze organen wordt nooit in ernst betwist.

Wel ligt het in Nederland in zoverre anders, dan wij geen federatie zijn zoals genoemde landen, maar een (gedecentraliseerde) eenheidsstaat. Berlijn of Washington moet soms zeggen "daar gaan wij niet over". Maar het ijkt mij ook wel fijn als ze in Den Haag een keer zeggen "daar gaan wij niet over" ls het weer eens over een lokale bananenschil gaat,
a.zecha schreef op :
Dat de voorgestelde nieuwe tuchtregeling voor rechters strijdig is met onze Grondwet (o.m. artikelen 116 en 117) en eveneens in strijd is met de algemeen wereldwijde aanvaarde (democratische) Grondregel dat de rechtsmacht een onafhankelijke staatsmacht is, kan m.i. moeilijk met recht worden ontkend. Het kan m.i. eveneens moeilijk worden ontkend dat onze politieke en wetgevende staatsmachten in de praktijk verstrengeld opereren (onze “binitas politica”; lees hierover het nog actuele artikel van A. Brenninkmeijer uit 2012: https://njb.nl/blog/import/unitas-politica.9232.l … ).
Beide staatsmachten geven ook anderszins blijk van “moeite” te hebben met “onafhankelijke” nationale en Europese rechters. De “soevereiniteit” van partij vertegenwoordigers in de Tweede Kamer schijnt door de onafhankelijkheid van rechters in het gedrang te geraken. Althans in de perceptie en naar uitspraken van meerdere partij vertegenwoordigers in de Tweede Kamer beoordeeld.
De conclusie van de auteur, dat het besproken wetsvoorstel een inbreuk betekent op de grondwettelijk verankerde rechterlijke onafhankelijkheid, is juist.

Agenda

Afbeelding

Ontmoet vakgenoten en bespreek actuele onderwerpen in de LinkedIn-groep van het Nederlands Juristenblad.

 

 



Lees en doorzoek het NJB online in Navigator

Inloggen

U maakt gebruik van een verouderde browser

Het gebruik van een verouderde browser maakt uw computer onveilig en tevens ongeschikt voor het optimaal raadplegen van deze website.

De website van het NJB - Nederlands Juristenblad is namelijk geoptimaliseerd voor een nieuwere versie van uw browser.
In de meeste gevallen waarin het fout gaat, betreft dit het gebruik van de Internet Explorer browserversie 7 of 8.
Deze website is geoptimaliseerd voor Internet Explorer 9 en hoger, Google Chrome, Safari en Firefox.

Bekijk hier of er een nieuwere versie van uw browser beschikbaar is.