Knelpunten bij de inzet van deskundigen in het bestuursrecht

In veel zaken speelt deskundigenbewijs of het ontbreken daarvan een cruciale rol. In procedures tegen de overheid gaat het dan veelal om een tegendeskundige die de onderbouwing van een besluit onderuit kan halen.

Zo zal de bestuursrechter doorgaans alleen bereid zijn om een door de deskundige van de overheid onderbouwde vergunning voor de vestiging van een fabriek te vernietigen wanneer omwonenden met een overtuigend deskundigenrapport komen waaruit, bijvoorbeeld, volgt dat er wel degelijk onaanvaardbare overlast dreigt. Datzelfde geldt in arbeidsongeschiktheidszaken als het gaat om iemands medische situatie of in mededingingszaken ter zake van de afbakening van de relevante markt. Het is dan ook niet overdreven om te stellen dat er voor de wederpartij van de overheid bij het ontbreken van daadwerkelijke toegang tot gezaghebbende deskundigen in dit soort zaken geen sprake kan zijn van een eerlijk proces.

Dat laatste lijkt in Nederland een relatief rustig bezit, maar mede naar aanleiding van uitspraken van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens is er toch debat ontstaan over de omgang met deskundigenbewijs in het bestuursrecht (vgl. voor een overzicht Van Ettekoven, O&A 2016/29). Het gaat met name om de zaak Korošec t. Slovenië (ECLI:CE:ECHR:2015:1008JUD007721212). Daarin constateert het Hof een schending van het door artikel 6 lid 1 EVRM beschermde vereiste van ‘equality of arms’, omdat de rechter een advies van een onder de verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame medische deskundige volgt en het verzoek van betrokkene om een onafhankelijke deskundige te benoemen afwijst. Deze zaak kreeg extra aandacht omdat Nederland recent ook zelf tegen een Straatsburgse veroordeling aanliep in de verwante zaak Gillissen (ECLI:CE:ECHR:2016:0315JUD003996609). Deze uitspraak betreft weliswaar geen deskundigen-, maar getuigenbewijs. Toch volgt ook daaruit een aansporing voor een actieve opstelling van rechters als het gaat om het oproepen van deskundigen die licht kunnen doen schijnen op voor de beslechting van het geschil cruciale feiten. Het louter verwijzen door de rechter naar de mogelijkheid van partijen om zelf met deskundigen te komen lijkt onder omstandigheden onvoldoende in het licht van artikel 6 lid 1 EVRM. In ieder geval geldt hier een serieuze motiveringsplicht.

De regeling van de inzet van deskundigen in onze Algemene wet bestuursrecht voldoet aan de hiervoor geschetste eisen, maar toch dienen zich in de praktische toepassing daarvan knelpunten aan (vgl. Faas in RSV 2016/27 en Van Emmerik en ondergetekende in AB 2016/167). In de praktijk zijn besluiten van bestuursorganen op heel veel terreinen, zoals omgevingsrecht, maatschappelijke voorzieningen, arbeidsongeschiktheidsuitkeringen en vreemdelingenrecht, gebaseerd op oordelen van deskundigen in loondienst van de overheid of waarmee een structurele werkrelatie bestaat. Tegelijk maakt de bestuursrechter de laatste jaren fors minder gebruik van zijn bevoegdheid om zelf een deskundige te benoemen voor een contra-expertise. Datzelfde geldt bij het doorhakken van de knoop in gevallen waarin de overheid en betrokkene beiden met een – tegengesteld – deskundigenadvies komen. Kostenoverwegingen lijken daarbij een rol te spelen, maar ook het feit dat inzet van deskundigen zorgt voor een verlenging van de procesduur. Tel daarbij op dat partijen vanwege de te hoge kosten of vanwege het feit dat alle beschikbare deskundigen al door de wederpartij(en) zijn ingezet vaak ook niet in staat zijn om zelf met deskundig onderbouwd tegenbewijs te komen en de spanning met de vereisten van een eerlijk proces is gegeven (vgl. Schuurmans & Vermaat, NTB 2013/30).

Deze knelpunten vergen aandacht van bestuur en rechter. Om te beginnen zou in kaart moeten worden gebracht of de ‘eigen’ deskundigen van de overheid voldoende onafhankelijk zijn ingekaderd. Het valt op dat hier grote diversiteit bestaat. Zo zijn belangrijke deskundigen op het terrein van het omgevingsrecht ondergebracht in een zelfstandige Stichting advisering Bestuursrechtspraak (die overigens dezer dagen haar twintigjarig bestaan viert) terwijl aan de andere kant van het spectrum deskundigen, zoals verzekeringsartsen, in loondienst van het betrokken bestuursorgaan zijn. In het licht van de hiervoor geschetste Straatsburgse eisen lijken al deze vormen en tussenvormen daarvan in algemene zin toelaatbaar. Toch verdient het aanbeveling om voor alle deskundigen een duidelijk en bindend statuut te creëren dat de onafhankelijkheid van de advisering waarborgt. Verder zal de bestuursrechter extra alert moeten zijn als het gaat om deskundigenbewijs dat afkomstig is van een dergelijke aan de overheid verbonden adviseur. Bij beslissend bewijs zal hij de betrokkene dan of in de gelegenheid moeten stellen zelf met deskundig tegenbewijs te komen of als rechter zelf een deskundige dienen te benoemen. Daarbij moet hij ook oog hebben voor de financiële mogelijkheden en onmogelijkheden van een partij om zelf een deskundige in te schakelen. Dat betekent dat de bestuursrechter meer dan nu het geval is zelf deskundigen moet gaan inschakelen. Dit impliceert dat hij anders dan nu meestal gebeurt al in de beginfase van een procedure kennisneemt van het dossier om tijdig bewijsinstructies te kunnen geven. Weliswaar duurt een procedure daarmee langer, maar die prijs is een eerlijk proces waard. Temeer omdat daarmee ook de effectieve geschilbeslechting wordt gediend, nu de rechter na ontvangst van het tegendeskundigenrapport waarschijnlijk vaker zelf in de zaak kan voorzien en de zaak niet hoeft terug te verwijzen naar het bestuur.

Kort en goed is het zaak de praktijk van de inzet van deskundigen in het bestuursrecht kritisch te analyseren en maatregelen te nemen die tegemoet komen aan de hiervoor geschetste knelpunten. Uiteindelijk is met een betere inzet van deskundigen namelijk de kwaliteit van rechterlijke uitspraken en de aanvaarding daarvan door partijen gediend.

Dit Vooraf is gepubliceerd in NJB 2016/1603, afl. 31, p. 2231.

Tom Barkhuysen

Naam auteur: Tom Barkhuysen
Geschreven op: 13 september 2016

Advocaat-partner bij Stibbe en hoogleraar staats- en bestuursrecht aan de Universiteit Leiden

Reageer op dit artikel
















Even geduld a.u.b.

Reacties

Christa Lagerweij-Duits schreef op :
Het knelpunt bij inzet van deskundigen doet zich regelmatig voor bij nadeelcompensatiegeschillen. Het advies van de door het bestuur ingeschakelde deskundige is leidend of zelfs dominant. Een illustratief voorbeeld is de uitspraak van de Afdeling van 2 november 2016. Tussen partijen is niet in geschil dat de benadeelde ondernemer schade heeft geleden door een infrastructurele maatregel. Het gaat om de vraag in hoeverre het bestuur gehouden is de schade te compenseren. Volgens de deskundigencommissie dient de helft van de schade te worden vergoed. De bezwaarschriftencommissie is het hier niet mee eens. Zij adviseert het bestuur de schade volledig te vergoeden. Het advies van de bezwaarschriftencommissie wordt door het bestuur opzij geschoven. De helft wordt vergoed. Het besluit houdt stand in hoger beroep. Het is voor mij niet duidelijk waarom het advies van de deskundigencommissie terughoudend wordt getoetst. Te meer omdat het hier gaat om permanente schade. ABRvS 2 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2865.
Evert Jan Dennekamp schreef op :
Bij UWV wordt in arbeidsongeschiktheidszaken gebruik gemaakt van het Claim Beoordelings- en Borgings-Systeem (CBBS) Dit CBBS is een instrument voor medici en arbeidsdeskundigen. De medicus stelt een Functionele Mogelijkheden Lijst (FML) op en de arbeidsdeskundige beziet vervolgens aan de hand van deze FML of er nog functies te duiden zijn. Artsen en arbeidsdeskundigen buiten UWV hebben geen toegang tot deze systematiek. Externe deskundigen staan dan ook per definitie op achterstand.
In de praktijk voert UWV tegen een extern deskundigenbericht aan dat uit de rapportage van de externe deskundige blijkt dat die deskundige zich in onvoldoende mate rekenschap heeft gegeven van de eisen die uit het CBBS volgen. Dat bezwaar kan naar zijn aard tegen ieder extern deskundigenbericht ingebracht worden. Helaas wordt het niet zelden gehonoreerd.
Marinus Hoorntje schreef op :
Ingevolge artikel 1, aanhef, sub b, van het Besluit proceskosten bestuursrecht komen kosten van een deskundige die door een belanghebbende is meegebracht of opgeroepen, dan wel van een deskundige die aan een partij verslag heeft uitgebracht, voor vergoeding in aanmerking.

Een bestuursorgaan dat met twee tegenovergestelde adviezen wordt geconfronteerd moet in zijn besluit motiveren waarom het voor besluit x kiest. Die motivering kan ter toetsing aan de bestuursrechter worden voorgelegd, waarbij alle belangen worden gewogen (3:4 Awb).
Sober Khowja schreef op :
Ik ben helemaal mee eens met de heer Barkhuysen. De StAB is een goed werkend voorbeeld, alleen het jammere is dat het alleen door de rechters ingeroepen kan worden. En als bijvoorbeeld Rechtbanken niet happig zijn om in twijfel gevallen StAB in de roepen, dan wordt de werking en workload van zo’n Stichting ook minder effectief. Er zouden naar mijn mening meer gelijksoortige Stichtingen moeten komen, bijvoorbeeld in de Sociale Zekerheidsrecht waar burgers nog meer afhankelijk zijn van deskundigen namens de overheid. Of gedeeltelijk en waar nodig het Scandinavisch model invoeren waar technisch opgeleide rechters voorkomen. Kortom een goede uiteenzetting om hier aandacht aan te besteden maar ook te geld te investeren want dit geeft een enorme boost aan het eerlijke proces beginsel.
Frank van Unen schreef op :
Een interessant vergelijkbaar verschijnsel doet zich voor als bijvoorbeeld B&W op basis van een deskundigenadvies een beslissing moeten nemen. Als bezwaarmakers een deskundig tegenadvies hebben voorgelegd hebben B&W dus twee tegengestelde adviezen. Welk weegt nu het zwaarst en dient dus te worden gevolg? Hoe eenvoudig is het voor B&W om dan te zeggen: het eerst uitgebrachte advies is afkomstig van onze vaste adviespartij waarmee wij reeds jarenlang een goede samenwerking hebben, wij zien geen reden nu ineens het tegenadvies te volgen.
Daar sta je dan met jet second opinion of tegenadvies. Hoe ga je daar mee om?

Agenda

Afbeelding

Ontmoet vakgenoten en bespreek actuele onderwerpen in de LinkedIn-groep van het Nederlands Juristenblad.

 

 



Lees en doorzoek het NJB online in Navigator

Inloggen

U maakt gebruik van een verouderde browser

Het gebruik van een verouderde browser maakt uw computer onveilig en tevens ongeschikt voor het optimaal raadplegen van deze website.

De website van het NJB - Nederlands Juristenblad is namelijk geoptimaliseerd voor een nieuwere versie van uw browser.
In de meeste gevallen waarin het fout gaat, betreft dit het gebruik van de Internet Explorer browserversie 7 of 8.
Deze website is geoptimaliseerd voor Internet Explorer 9 en hoger, Google Chrome, Safari en Firefox.

Bekijk hier of er een nieuwere versie van uw browser beschikbaar is.