Kansen voor gedetineerden

Medio juni 2018 verscheen onder de titel ‘Recht doen, kansen bieden’ een visie op de tenuitvoerlegging van aan volwassenen opgelegde gevangenisstraffen in penitentiaire inrichtingen. De ondertitel van de nota luidt ‘Naar effectievere gevangenisstraffen’, en dat is om verschillende redenen opmerkelijk.

In de tweede helft van de vorige eeuw verschenen verschillende  beleidsnota’s over het gevangeniswezen. De vermoedelijk bekendste, uit 1982, droeg als titel ‘Taak en toekomst van het Nederlandse gevangeniswezen’. Dergelijke nota’s vormden enerzijds een weerslag van de stand van zaken en stimuleerden anderzijds met ideeën en voorstellen de verdere ontwikkeling van het gevangeniswezen. Medio juni 2018 verscheen onder de titel ‘Recht doen, kansen bieden’ een visie (dat is de gebruikte term) op de tenuitvoerlegging van aan volwassenen opgelegde gevangenisstraffen in penitentiaire inrichtingen. Deze visie wordt gepresenteerd als een uitwerking van een aantal voornemens uit het regeerakkoord ‘Vertrouwen in de toekomst‘.

De ondertitel van de nota luidt ‘Naar effectievere gevangenisstraffen’, en dat is om verschillende redenen opmerkelijk.  1. De visie betreft dus niet de voorlopige hechtenis, terwijl een (dwingende) reden om gevangenisstraf en voorlopige hechtenis als sterk met elkaar verweven vormen van detentie te scheiden ontbreekt. 2. Het is tegenwoordig in het kader van de tenuitvoerlegging gebruikelijker om in plaats van gevangenisstraf te spreken van vrijheidsstraf. Dat is de terminologie van de Penitentiaire beginselenwet. Aan te nemen valt dat de terminologische keuze geen slip of the pen is en dat de hechtenisstraf dus niet meedoet. Met de duur ervan kan dat niet te maken hebben, omdat op verschillende plaatsen (bijvoorbeeld p. 12) wordt benadrukt dat de visie ook van  toepassing is op het ondergaan van een korte detentie. Dat laatste is ambitieus en wellicht zelfs niet realistisch indien bedacht wordt dat de duur van de detentie in de onder ‘Gevangeniswezen’ ressorterende inrichtingen doorgaans kort is: 73% minder dan drie maanden en 27% minder dan twee weken (zie Infographic Gevangeniswezen 2018 www.dji.nl).

3. De ondertitel suggereert dat gevangenisstraffen al effectief zijn en dat ze effectiever dienen te worden. In de visie wordt dat niet nader toegelicht, maar die effectiviteit kwam onlangs aan bod in twee onafhankelijke onderzoeken. Het betreft een zogenaamde beleidsdoorlichting van de tenuitvoerlegging van strafrechtelijke sancties en maatregelen. De belangrijkste beleidsdoelstelling van de periode 2008 t/m 2014 was het verder terugdringen van de recidive door het ontwikkelen en implementeren van dadergericht beleid. Geconcludeerd wordt dat die doelstelling is gerealiseerd en dat het aannemelijk is dat het beleid daaraan een positieve bijdrage heeft geleverd. Inderdaad blijkt uit de visie dat het verder terugdringen van recidive voorop staat. Overigens wordt in het genoemd onderzoek nog geconcludeerd dat het bij de ontwikkeling van nieuw beleid te vaak ontbreekt aan concrete doelstellingen. De kanttekening wordt verder gemaakt dat na jarenlange daling van recidive er inmiddels weer sprake is van een lichte stijging. Dat maakt dat het als succesvol aangemerkte beleid van de afgelopen jaren niet alleen moet worden gecontinueerd, maar ook moet worden versterkt (Kamerstukken II 2017/2018, 33 199, nr. 25). Gelet hierop is de term ‘effectiever’ dus niet uit de lucht gegrepen en is bovendien concretisering van maatregelen aangewezen. In de visie zijn concrete voorstellen opgenomen.

De visie is aanzienlijk korter (21 pagina’s) en aanzienlijk minder gedegen gedocumenteerd en onderbouwd dan de nota’s uit de vorig eeuw. De kern van de visie heeft vooral het karakter van een overzicht van de actuele stand van zaken. Veel nieuws valt er niet in te lezen. Het lijkt niet toevallig dat de visie op een enkele plaats het woord ‘accentverschuiving’ gebruikt. Wat daar ook van zij, er is voldoende aanleiding om er hier het een en ander uit te lichten.

Veiligheid en vergelding zijn de bouwstenen waarop de visie is gebaseerd. Het stelt enigszins gerust dat voor wat betreft de veiligheid de realiteit onder ogen wordt gezien: “Honderd procent veiligheid zal nooit mogelijk zijn.” Veiligheid moet uiteraard worden nagestreefd, maar kan nimmer worden gegarandeerd. De absolute invulling van de vergelding in de visie spreekt mij niet aan. Opgemerkt wordt over vergelding: “Met vergelding als doel beschermen we ons land en maken Nederland veiliger.” Zo’n zin roept vooral vragen op.  Dat straf ter vergelding wordt opgelegd en daarmee de grond (en dus niet het doel) van de straf is, behoeft geen betoog. Dat de uitvoering van de straf ter vergelding plaatsvindt is niet vanzelfsprekend. In de kern geldt nog steeds: “Men are sent to prison as a punishment, not for punishment.”(A. Paterson, Paterson on prisons. London: F. Muller 1951, p. 23).  Zelfs als vergelding als strafdoel wordt gezien, behoeft dat doel van de straf niet op elk  niveau van de strafrechtspleging (wetgevend, rechtsprekend en uitvoerend) volledig te worden gerealiseerd, maar zijn per niveau op zijn minst accenten mogelijk. Een verschil van accent past in de zogenaamde  verdelingstheorie waarin het accent van wetgeving bijvoorbeeld op generale preventie kan liggen, van strafoplegging op vergelding en van de strafuitvoering op de speciale preventie. Het is dus geen vanzelfsprekendheid om het accent bij de strafuitvoering op vergelding te leggen. Enige onderbouwing om dat wel te doen wordt gemist. Die onderbouwing mag zelfs worden verwacht wanneer vergelding als strafdoel in de samenleving en politiek grote populariteit heeft.

De doelen vergelding en veiligheid resulteren in drie hoofdstukken: ‘straf is straf’ (hoofdstuk 2), ‘gedrag telt’ (hoofdstuk 3) en ‘werken aan veilige terugkeer’  (hoofdstuk 4). ‘Straf is straf’ hangt het meest rechtstreeks samen met vergelding. De implicatie van vergelding als strafdoel is dat een door de rechter opgelegde gevangenisstraf volledig binnen de muren van een penitentiaire inrichting moet worden tenuitvoergelegd. Het lijkt eenvoudig en logisch, maar is het helemaal niet. Op zijn minst kan immers de wetgever bepalen dat een deel van de gevangenisstraf buiten de muren van de inrichting wordt tenuitvoergelegd (penitentiair programma) of in het geheel niet wordt tenuitvoergelegd (VI). Iets anders is dat grote maatschappelijke onrust onontkoombaar is indien een veroordeelde tijdens het ondergaan van de vrijheidsstraf een ernstig strafbaar feit pleegt. De verantwoordelijkheid van de minister of selectiefunctionaris bij de tenuitvoerlegging van gevangenisstraf buiten de muren van een penitentiaire inrichting is groot en de beslissing vraagt zorgvuldigheid. Dit is ook onlangs gebleken in de zaak Michael P, al is ‘gebleken’ hier niet helemaal het goede woord omdat de ministeriële verantwoordelijkheid juist in de publiciteit (vrijwel) geheel buiten beeld bleef. Het genoemde geval betrof immers niets anders dan de tenuitvoerlegging van de door de rechter opgelegde gevangenisstraf door ‘Onze Minister’(art. 553 Sv). Niet door de rechter, maar door of namens de minister werd besloten tot tenuitvoerlegging van de gevangenisstraf buiten de gevangenis.

In het tweede hoofdstuk ligt het volle accent op de begin 2018 - onder meer door de Raad voor de rechtspraak en de RSJ inmiddels zeer kritisch ontvangen - voorgestelde wijziging van de regeling van de VI. Als ik de visie lees, dan kan ik niet anders concluderen dan dat deze berust op een cruciaal misverstand. De visie gaat ervan uit dat VI tenuitvoerlegging van een deel van de straf is, maar dat is het nu juist niet. De wetgever heeft namelijk bepaald dat een deel van de straf niet wordt tenuitvoergelegd, tenzij het OM een vordering tot uitstel of achterwege laten van VI bij de rechter indient. Iets anders -en vanuit generaal preventief perspectief bepaald niet onbelangrijk- is de vraag naar de maatschappelijke acceptatie van het penitentiair programma en de VI. Hier geldt hetzelfde als bij de taakstraf. De acceptatie neemt toe naar mate de burger beter is geïnformeerd (S. Ruiter e.a., De burger als rechter, Amsterdam: NCSR 2000). Er valt door goede informatie een wereld te winnen, maar onder meer gelet op de toon van de visie heb ik niet de verwachting dat daarop zal worden ingezet.

Het derde hoofdstuk (‘gedrag telt’) sluit aan bij het bestaande systeem van promoveren en degraderen. Zeer juist is dat daarbij wordt onderkend dat de doelgroep complex is: “We moeten dus rekening houden met eventuele beperkingen bij het stellen van gedrags- en re-integratiedoelen.” Ik stem ook graag in met de volgende vaststelling: “Niemand wordt beter van het passief uitzitten van de straf […].” De detentietijd moet actief worden doorgebracht en de gedetineerde moet daarvoor zelf verantwoordelijkheid nemen. Ik citeer opnieuw: “Om de periode tijdens detentie minder vrijblijvend te laten zijn, ervoor te zorgen dat gedetineerden zich vanaf het begin van hun detentie inzetten voor hun re-integratie en ze te leren omgaan met herkregen vrijheid behoudt het kabinet de detentiefasering en gaat het de persoonsgerichte aanpak versterken door gedrag zwaarder te laten meetellen voor het detentieverloop.” Nieuw is het niet, maar het is een bevestiging dat detentiefasering (in gewijzigde vorm) behouden blijft en dat de persoonsgerichte aanpak wordt voortgezet. De meer structurele periodieke verlofmogelijkheden (wekelijks of vierwekelijks weekendverlof in BBI en ZBBI) zullen volledig verdwijnen en afhankelijk van het gedrag van de individuele gedetineerde kan verlof worden verleend dat gericht is op concrete re-integratiedoelen.  Veel hangt af van wat onder dat laatste moet worden verstaan. Alleen om te solliciteren en dergelijke of ook om te wennen aan verblijf in vrijheid met gezin of familie? Als dat laatste op enigszins ruime schaal wordt toegestaan is de wijziging beperkt. Te voorzien valt dat een ontwikkeling in die richting moeilijk te stuiten zal zijn en dat vooruitzicht spreekt mij aan.

Het dragen van eigen verantwoordelijkheid is slechts mogelijk ingeval ook daadwerkelijk activiteiten voor handen zijn. De herhaaldelijk, ook al in 2012 (brief aan de Tweede Kamer van 16 april 2012, nr. 250236) en 2015 (Kamerstukken II 2015/2016, 33844, nr. 7) ingezette tendens om arbeid opnieuw een wat centralere plaats in de gevangenis te geven, wordt voortgezet (zie ook Horlings, Sancties 2016/53). Hoewel het kennelijk taaie materie betreft is het een gelukkige ontwikkeling, in het bijzonder omdat het nu geld mag kosten. Een deel van de extra gelden voor het ‘nieuwe’ beleid komt namelijk aan de arbeid ten goede. Het beleid staat in dit opzicht weer met twee benen op de grond: arbeid van gedetineerden zal vrijwel nooit echt productieve (winstgevende) arbeid zijn. Het komt mij realistisch voor dat opnieuw draagvlak is ontstaan voor het inzicht dat de kosten van arbeid geen reden zijn om af te zien van een arbeidsaanbod. Een belangrijke  functie van arbeid is een zinvolle besteding van tijd.

In het kader van ‘werken aan veilige terugkeer’ (hoofdstuk 4) wordt nog een aantal andere activiteiten genoemd waarvoor de gedetineerde zelf verantwoordelijk is.  Ze dragen eraan bij te voldoen aan de - overigens al enige tijd tot staand beleid behorende - basisvoorwaarden voor de terugkeer in de samenleving: wonen, werk, schulden, identiteitsbewijs en zorg(verzekering).  De gedetineerde wordt in de gelegenheid gesteld om in een ruimte (re-integratiecentrum; daarover eerder Kommer, Sancties 2016/32) in de inrichting te werken aan de realisering van deze basisvoorwaarden en wordt daarbij ondersteund door personeel en vrijwilligers. Ondersteuning zal mijns inziens in het bijzonder noodzakelijk zijn bij de al genoemde gedetineerden met door persoonlijke beperkingen ontbrekende of gebrekkig aanwezige motivatie (al dan niet ten gevolge van beperkte verstandelijke vermogens of psychische problemen). Het komt bij dit op zichzelf goede voornemen aan op de uitvoering. Ook bijgestaan door personeel of een vrijwilliger kan de gedetineerde oplopen tegen de vooroordelen die nu eenmaal in de samenleving bestaan omtrent (ex-)gedetineerden. Daarnaast kunnen activiteiten bestaan uit trainingen en cursussen. Met zoveel woorden worden cursussen gericht op herstel, cursussen sociale vaardigheden en onderwijs in de Nederlandse taal genoemd. Het is allemaal broodnodig en toe te juichen, maar niet nieuw en tot op heden is de toepassing zuinig. Ook hier komt het dus aan op een ruimhartige implementatie met daarbij behorend budget. Hoe dan ook onderschrijf ik het streven om het dagprogramma in te vullen met zinvolle activiteiten. Een kaalslag heeft in de afgelopen decennia immers bibliotheek, crea, onderwijs, penitentiair maatschappelijk werk en sport getroffen. Opmerking verdient nog dat de tot levenslange gevangenisstraf veroordeelden in de visie niet met zoveel woorden van het ‘werken aan veilige terugkeer’ worden uitgesloten. Ik stem daarmee graag in.  

De visie bevat nog meer. De eigen verantwoordelijkheid voor (een keus uit) de activiteiten wordt vorm gegeven door een snelle en volledige screening en het formuleren van een scherper, concretere en meer activerend re-integratieplan dan tot op heden gebruikelijk is. Naar ik begrijp moet het instrumentarium voor deze screening nog worden ontwikkeld en is dat toebedacht aan de reclassering. Er zal ook worden geëxperimenteerd met de aanwezigheid van medewerkers van de reclassering binnen de muren van de inrichting (terug naar de vorige eeuw!). Screening en planning is ook voorzien bij detentie van korte duur. Hoe het zich verhoudt met voorlopige hechtenis (de duur van de korte straf kan daarmee samenvallen) blijft in het midden. Vindt de screening plaats in aansluiting op de eventueel nog niet onherroepelijke veroordeling in eerste aanleg? In dat geval zijn de voorlopig gehechten dus niet geheel uitgesloten. Duidelijk is dat de ambitie aanzienlijk minder groot is indien screening en planning alleen plaatsvinden bij onherroepelijk tot gevangenisstraf veroordeelden. Hoe dan ook is de visie op dit punt niet duidelijk.

Samenwerking met de buitenwereld wordt beklemtoond. Er wordt wetgeving aangekondigd om de gegevensuitwisseling over gedetineerden tussen ketenpartners te bevorderen. Uitgangspunt is kennelijk dat de gemeenten toegang krijgen tot detentiegegevens. Mij lijkt het niet wenselijk de gemeenten meer informatie te geven dan met het oog op de opvang na de detentie strikt noodzakelijk is. Verder staat een betere samenwerking met de gemeenten, de reclassering en vrijwilligers hoog op de agenda. Dat ontmoet geen bezwaar, integendeel, maar roept wel de vraag op of en in hoeverre het gevangeniswezen zelf verantwoordelijk blijft en regie houdt over het activiteitenprogramma dat zich naar ik begrijp toch vrijwel geheel binnen de muren van de inrichting  - uitzondering vormt de buitenarbeid van degenen die verblijven op een beperkt beveiligde afdeling van een penitentiaire inrichting - afspeelt.  Het bevorderen van verantwoordelijkheid bij gedetineerden vereist dat de eigen verantwoordelijkheid van het gevangeniswezen glashelder is.

In ‘gedrag telt’ (hoofdstuk 3) wordt ook aandacht besteed aan disciplinaire straffen. In dit kader wordt overigens eerst een misverstand geschapen, te weten dat er een richtlijn binnen de Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI) bestaat waarin per gedraging is aangeven welke straf maximaal kan worden opgelegd. Bedoeld zal zijn dat er een richtlijn is die aangeeft welke straffen gebruikelijk zijn en daarmee aangewezen zijn bij bepaalde vergrijpen. Het maximum van de straf is in de wet bepaald en bijzondere omstandigheden kunnen uiteraard maken dat er afwijking van de richtlijn plaats vindt. Het voornemen wordt geuit om personeel duidelijker handvatten te geven voor disciplinaire straffen. Zijn de feiten die disciplinair bestraft kunnen worden bij het personeel onvoldoende bekend of schort het aan inzicht in de strafwaardigheid van die feiten? Mij is niet geheel duidelijk waarop wordt gedoeld. Voor zover wordt bedoeld de vaardigheden ter beoordeling van de omstandigheden waaronder het zinvol is een rapport aan te zeggen en op te maken verder te ontwikkelen, lijkt mij dat verstandig. De beoordeling van geval tot geval is immers niet eenvoudig.

De conclusie luidt dat het accent dat in de visie wordt gelegd op activiteiten winst is. Een met activiteiten gevuld dagprogramma is een uitstekende basis voor een humane tenuitvoerlegging van gevangenisstraf. Een dergelijke wijze van tenuitvoerlegging kan er aan bijdragen dat schadelijke effecten van de detentie beperkt blijven en dat biedt de gedetineerde kansen voor een goede terugkeer in de samenleving. In zoverre zijn activiteiten zowel bij onveroordeelden als bij veroordeelden zinvol. Als de activiteiten moeten bijdragen aan gedragsverandering teneinde recidive te beperken, vormt ook dat een goede reden om de detentie met activiteiten inhoud te geven, maar bij een korte detentie kan van gedragsverandering niet te veel worden verwacht. Het succes van de visie staat en valt bij nadere concretisering van de activiteiten en de daadwekelijke uitvoering onder de heldere regie van een verantwoordelijk DJI. Alleen dan zal er sprake kunnen zijn van ‘effectievere’ gevangenisstraffen. 

 

Prof. mr. P.C. Vegter is advocaat-generaal bij de HR, hoogleraar penitentiair recht te Nijmegen en redacteur van Sancties. Deze tekst zal op 19 oktober als ‘Van Redactiewege’ verschijnen in afl. 5 van dat blad.

Naam auteur: Paul Vegter
Geschreven op: 29 augustus 2018

Reageer op dit artikel
















Even geduld a.u.b.



Lees en doorzoek het NJB online in Navigator

Inloggen

Agenda

Afbeelding

Ontmoet vakgenoten en bespreek actuele onderwerpen in de LinkedIn-groep van het Nederlands Juristenblad.

 

 

U maakt gebruik van een verouderde browser

Het gebruik van een verouderde browser maakt uw computer onveilig en tevens ongeschikt voor het optimaal raadplegen van deze website.

De website van het NJB - Nederlands Juristenblad is namelijk geoptimaliseerd voor een nieuwere versie van uw browser.
In de meeste gevallen waarin het fout gaat, betreft dit het gebruik van de Internet Explorer browserversie 7 of 8.
Deze website is geoptimaliseerd voor Internet Explorer 9 en hoger, Google Chrome, Safari en Firefox.

Bekijk hier of er een nieuwere versie van uw browser beschikbaar is.