Unitas politica

De trias politica, als evenwicht van machten, is in de tweede helft van de vorige eeuw geëvolueerd in de richting van een duas politica. De intensieve samenwerking tussen regering en parlement in de afgelopen decennia die onder meer leidt tot een sterke binding aan de besluiten in een regeerakkoord heeft geleid tot het samenvloeien van de wetgevende en uitvoerende functies in ons staatsbestel en in verbinding hiermee de politieke macht van regering en parlement.

Trias politica

Nu was de scheiding van machten in Nederland nooit strikt uitgevoerd, maar de trias opgevat als systeem van spreiding van macht en verdeling van macht waardoor er een evenwicht van machten ontstond, heeft sinds Thorbecke lange tijd wel zo gefunctioneerd. De omvorming van de trias in een duas politica is op zich te begrijpen, omdat de complexe overheidstaak moeilijk uit te voeren blijkt zonder een hechte band tussen regering en parlement, die samen het politieke bestuur zijn gaan vormen. Een overwegend monisme in de verhouding tussen regering en parlement vormt een realiteit.

Duas politica

Tegenkrachten zijn echter belangrijk en voorspelbaar was dat met het ontstaan van de duas politica de spanning tussen het politieke bestuur aan de ene kant en de rechterlijke macht, maar ook instanties als de Raad van State, de Algemene Rekenkamer en de Nationale ombudsman aan de andere kant groter zou worden. De checks and balances kwamen meer op dit snijvlak tussen politiek bestuur en deze onafhankelijke toetsende instanties te voorschijn. Naast deze Hoge colleges van staat kunnen ook instituten als de WRR, het SCP, het CPB en de DNB genoemd worden. Daarbij moet bedacht worden dat checks and balances niet primair en alléén normatief moet worden opgevat (wat zegt de Grondwet?), maar ook sociaal: macht roept in een samenleving, in een bestuurlijke constellatie altijd tegenkracht op. Neemt de kracht aan de ene kant door concentratie toe, dan heeft dat belangrijke invloed op het samenstel van krachten in het systeem van checks and balances.

Onafhankelijkheid rechter

Meer en meer blijkt echter dat de onafhankelijke functie van de rechter, de Raad van State als rechter én als wetgevingsadviseur, de Algemene Rekenkamer en de Nationale ombudsman als toetsende instanties onder druk is komen te staan. Deze druk is voor een belangrijk deel sluipend. De bestuursrechter is meer en meer een instrumentele rechter geworden die weinig tegenwicht biedt tegen het bestuur. Met minimumstraffen wordt de strafrechter in zijn rol beperkt. De politiek gaat zich meer met benoemingen bemoeien, rechterlijke uitspraken worden steeds vaker politiek op de korrel genomen, de wetgevingsadviezen van de Raad van State worden in de wind geslagen, de Algemene Rekenkamer merkt verflauwde aandacht en Verantwoordingsdag laat weinig echte verantwoording zien. Als Nationale ombudsman krijg ik iets te gemakkelijk onjuiste informatie voorgeschoteld, een minister en een enkel partijlid uit het centrum van de macht verwaardigen zich om een 'terug in je hok gesprek' met mij aan te gaan. De minister van BZK is onwelwillend om een kabinetsreactie te formuleren op het jaarverslag van de Nationale ombudsman en het debat erover verdwijnt geruisloos van de parlementaire agenda. Intussen neemt de politieke kritiek op onderzoek en advies van de WRR, het SCP, het CPB en de DNB toe.

Aan deze ontwikkeling voeg ik toe de bij de kabinetsformatie afgesproken 240 miljoen bezuinigingen op de rechtspraak. Niet alleen wordt procederen duur en ontstaan er aanzienlijke procesrisico's, het volume aan rechtspraak wordt aanzienlijk beperkt en daardoor zal op een aantal terreinen de rol van de rechter in de rechtsvorming marginaal worden.

Beperking politieke macht

Een belangrijke indicator voor de spanning binnen de tot duas getransformeerde trias vormt de beperking van de politieke macht door mensenrechten en Europese uitgangspunten als vrij verkeer. Barbara Oomen wijst in haar recente oratie Small Places: the home-coming of human rights op de te beperkte aandacht voor mensenrechten binnen onze grenzen. Als ombudsman wordt mij bij herhaling verweten dat ik mij ten onrechte met mensenrechten bezig hou als ik kijk naar het handelen van de Nederlandse overheid. Als mensenrechten of Europese uitgangspunten het politieke bestuur in de weg zitten, klinkt steeds vaker de roep om die mensenrechten en uitgangspunten ongedaan te maken, of om 'de grenzen op te zoeken' en maar af te wachten tot een Europese rechter de grens herstelt.

Unitas politica

Kortom, het politieke bestuur in Nederland kan steeds minder tegenspraak velen en weert tegenstemmen en tegenkrachten in ons constitutionele bestel. Is dit beeld van een opkomende unitas politica in ons land niet te somber?

"De discussie over deze vragen en problematiek wordt bemoeilijkt, omdat we onwillekeurig teruggrijpen op inzichten en concepten van staatsinrichting, zoals die eertijds bij de vorming van nationale staten zijn gehanteerd. Daardoor wordt iedere discussie al gauw gezogen in discussie over de overdracht van bevoegdheden, de vorming van politieke macht en van Europese staatsvorming en wordt daarmee vrijwel onoplosbaar. Het miskent dat ideeën en uitgangspunten over verdeling van macht, zoals die van Montesquieu geschreven werden voor een gesloten systeem, wat de staten van Europa op dat moment nog in sterke mate waren. Binnen een gesloten systeem is het logisch om in het belang van de vrijheid van burgers overheidsmachten te onderscheiden en te scheiden, om macht te beperken met tegenmacht en om draagvlak voor verplichtingen te kweken door publiek debat. Maar in een open internationaal systeem waarin meerdere landen onderling afspraken maken en gemeenschappelijk belangen behartigen, vergt de bescherming van de vrijheid van burgers andere uitgangspunten. Dan is de behartiging van nationale belangen meer gediend met eenheid van besluitvorming en niet van scheiding, slagvaardigheid en ook in zekere mate een beperkte openheid; anders laat men zich immers op voorhand in de kaarten kijken."


Bij de behartiging van nationale belangen geldt eenheid van besluitvorming en wat meer beslotenheid als maxime. Aan het woord is de minister van BZK als hij zijn visie geeft op de constitutionele verhoudingen in Nederland in de Europese en internationale context.1 Ik ben bang dat hij hiermee een rake kenschets geeft van de ontwikkeling richting unitas politica waarin wij verwikkeld zijn. Vraag is wat de consequenties zijn. Eerder signaleerde ik dat checks and balances niet alleen een constitutioneel maar vooral ook een maatschappelijk verschijnsel zijn. Macht roept nu eenmaal tegenmacht op. Als binnen ons constitutionele bestel als unitas politica deze tegenkrachten onvoldoende ruimte hebben, dan is onvermijdelijk dat zij extra-constitutioneel hun weg zoeken. Vormt Occupy hiervan een voorbode?

Deze opinie is verschenen in NJB 2012/03.

 

1. De krakende pijlers van onze democratische rechtsstaat, 25 augustus 2011, opening van de Zomerconferentie van het Montesquieu Instituut, 'Bouwen aan Vertrouwen'.

Naam auteur: Alex Brenninkmeijer
Geschreven op: 20 januari 2012

Hoogleraar Institutionele aspecten van de rechtsstaat aan de Universiteit Utrecht

Reageer op dit artikel
















Even geduld a.u.b.

Reacties

Johan Vollenbroek schreef op :
Na het voeren van meer dan 50 milieu gerelateerde procedures bij de Afdeling Bestuursrecht van de Raad van State in circa 5 jaar kan ik helaas het betoog van de heer Brenninkmeijer alleen maar onderschrijven. Ook het door de heer van Oosten gestelde is treurig genoeg waar. Laatstgenoemde haalt de heer Deetman aan. In het verleden is ook oud minister Braks staatsraad geweest evenals mevrouw Sorgdrager dat momenteel nog steeds is. De Raad van State is sterk in procedurele toetsingen, maar inhoudelijk zwak tot soms zeer zwak. Als het de Afdeling even niet uitkomt doet ze ook op bepaalde lastige punten van beroep gewoon geen uitspraak. Dan wordt dat lastige punt gewoon verder niet genoemd en genegeerd alsof het nooit is ingebracht. De wijze waarop de Raad van State omgaat met beroepen met betrekking tot wegenbouwprojecten in het kader van de Crisis- en Herstelwet is niet anders dan als schandelijk te omschrijven gezien het feit dat veel van die projecten leiden tot forse overschrijdingen van de Europese normen voor luchtkwaliteit. Toch worden alle beroepen op dit punt systematisch afgewezen. Als een bepaalde situatie onduidelijk is kiest de Afdeling altijd de zijde van het bevoegd gezag. Ook het inbrengen van onjuiste gegevens door het bevoegd gezag wordt normaliter niet afgestraft door de Afdeling. Veel appellanten ervaren de Afdeling Bestuursrecht van de Raad van State dan ook als een “verlengstuk” van het bevoegd gezag.
Tot slot: als “gewoon burger” ben je eigenlijk vrijwel kansloos om een procedure te winnen. Zelfs met behulp van experts en/of juridische ondersteuning is het heel moeilijk om een zaak op inhoudelijke argumenten te winnen. Van rechtsbescherming van de burger is dus helaas maar heel marginaal sprake.
a.zecha schreef op :
Herlezing van het artikel in het NJB nr3/jrg.87/2012: p.192-193 bevestigt mijn mening dat Brenninkmeijer zeer moedig een juiste vraag heeft gesteld: "Zijn wij van een trias politica, via een duas politica op weg naar een unitas politica?" en evenzeer moedig is het antwoord dat hij erop heeft gegeven: "Recente ontwikkelingen wijzen hierop."

M.i. ving de ontwikkeling van een duas politica in Nederland reeds aan in 1940; door het gebruik van (Kaderwetten) en AMvB's. Na 1945 werden met deze instrumenten de evolutie voortgezet om de na-oorlogse politieke bestuurlijke macht, die mede door het verlies van de "gordel van smaragd" was gehavend, te vergroten.
Na de invoering van de zgn. "Mammoet(Kader)wet" kregen de politici (wetgevers en bestuurders) pas goed de smaak van macht te pakken.
Recent is (onder invloed van de vrije markteconomische politieke ideologie) een m.i. treffend bestuurdersbeeld van "rupsjes nooit genoeg" ontstaan.

Op p.463 van het NJB nr 8/jrg.87/2012 heeft de hoogleraar Tijn Kortmann een korte reactie geschreven op Alex Brenninkmeijer's artikel waarbij opvalt dat hij het argument gebruikt dat iemand met Brenninkmeijer's positie geen ontwikkeling behoort te schetsen waarbij de democratische scheiding van machten in Nederland aan het verdwijnen is vermits: begin cit.:"Het stukje van Brenninkmijer zie ik als nagenoeg ongemotiveerde, niet-onschuldige stemmingmakerij inzake van het handelen van de overheid in het algemeen." einde cit.
Als stemmingmakerij beoordelen hetgeen Tijn Kortmann als zijn visie ten beste geeft ……. ……kan m.i. gevoeglijk worden overgelaten aan de emeritus hoogleraar Staatsrecht en bestuursrecht a/d Radboud universiteit zelve.
a.zecha
Jerry Mager schreef op :
Waarom laat u hier de laatste zinnen van het gedrukte tijdschriftartikel (NJB 20-01-2012:1992-93) weg? Na de vraag of Occupy hiervan een voorbode vormt. Ik ben van mening dat Occupy nog een milde vorm van het extra-constitutioneel een weg zoeken van "deze tegenkrachten die binnen een 'unitas politica' onvoldoende ruimte krijgen." Het ontstaan van de PVV is een onze-democratie-eroderende vorm, maar de houding en opstelling van het politieke establishment is dat nog veel meer. Die hebben de PVV mogelijk gemaakt. En nu dit weer. Krek in dezelfde lijn. Niets geleerd dus. Welke verantwoordelijke politicus/bestuurder die ze alle vijf op een rijtje heeft, haalt het in zijn/haar bol om juist in uiterst onzekere tijden - die tevens door menigeen als 'onveilig' worden ervaren - uitgerekend toegang tot de rechter te bemoeilijken?!
Kees van Oosten schreef op :
Bestuursrecht als fopspeen. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State als stille knecht van de regering. De meeste politici worden er niet koud of warm van. Burgers, voor zover ze er al van op de hoogte zijn, evenmin. Totdat je zelf een keer een verschil van mening hebt met de overheid. Dan moet je beroep of hoger beroep instellen bij... de adviseur van de regering. En dan moet jij als burger geloven dat er onafhankelijk recht wordt gesproken. Die adviseur is de Raad van State. Nu heeft de Raad van State twee afdelingen. De ene afdeling adviseert en de andere spreekt recht in bestuurszaken. Die scheiding is logisch, maar de 'staatsraden' van de ene afdeling zijn precies dezelfde als die van de andere afdeling. Met andere woorden: onafhankelijke rechtspraak in kwesties waarin de burger het moet opnemen tegen de overheid is een illusie. De hoogste adviseur van de regering mag uitmaken of de burger een zaak heeft. Doorgaans wordt het beroep dus ongegrond of niet-ontvankelijk verklaard.

Maar het is nog erger. Je zou verwachten dat er alleen recht wordt gesproken door professionele rechters, die niet in allerlei (politieke) netwerkjes zitten. Maar bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State is dat vaak niet het geval. Daar treffen we namelijk ook ex-burgemeesters aan (bijvoorbeeld Deetman, die overigens geen jurist is) en ex-ministers (de net benoemde vice-voorzitter Donner). Meerdere prominente politici werden aan het eind van hun politieke carrière beloond met een baantje bij de Raad van State. En die baantjes werden en worden evenredig verdeeld onder de grote gevestigde politieke partijen, zodat daar weinig behoefte bestaat een eind te maken aan deze politieke rechtspraak. En ook hoogleraren treffen we er aan. Van elke juridische faculteit wel één. Heel slim, want dat is natuurlijk de beste manier om ervoor te zorgen dat de rechtspraak van de Raad van State niet al te kritisch wordt gevolgd door universitaire rechtsgeleerden. Premier Mark Rutte heeft Herman Tjeenk Willink bij diens afscheid als vicepresident van de Raad van State geprezen als 'de grote stille knecht'. Een uitstekende typering, die geldt voor de Raad van State in het algemeen en met name voor de afdeling bestuursrechtspraak. zie verder: www.keesvanoosten.nl
Recht en Bestuur » Ook rechter is machteloos tegen chicanerende staat :: nrc.nl schreef op :
[...] het jongste nummer van het Nederlands Juristenblad verbreedde hij die kritiek. Naar de Raad van State, de Rekenkamer en de bestuursrechter luistert de [...]
Tres, dos, un politica: brandbrief van de Ombudsman schreef op :
[...] Die gedachte is nu wegens succes verminderd: op het NJBlog constateert Brenninkmeijer nu een unitas politica. De counterveiling powers zoals rechterlijke macht, Raad van State, Rekenkamer enz. leggen steeds [...]

Agenda

Afbeelding

Ontmoet vakgenoten en bespreek actuele onderwerpen in de LinkedIn-groep van het Nederlands Juristenblad.

 

 



Lees en doorzoek het NJB online in Navigator

Inloggen

U maakt gebruik van een verouderde browser

Het gebruik van een verouderde browser maakt uw computer onveilig en tevens ongeschikt voor het optimaal raadplegen van deze website.

De website van het NJB - Nederlands Juristenblad is namelijk geoptimaliseerd voor een nieuwere versie van uw browser.
In de meeste gevallen waarin het fout gaat, betreft dit het gebruik van de Internet Explorer browserversie 7 of 8.
Deze website is geoptimaliseerd voor Internet Explorer 9 en hoger, Google Chrome, Safari en Firefox.

Bekijk hier of er een nieuwere versie van uw browser beschikbaar is.