Tahrirplein in Ter Apel

Begin mei demonstreerden 203 asielzoekers, waaronder enkele tientallen niet-uitzetbaren, in Ter Apel hun onvrede met het Nederlandse asielbeleid door middel van een tentenkamp op een gemeentelijk terrein dat in gebruik is van het Centraal Orgaan Opvang Asielzoekers (COA).

Geen recht op opvang

Deze vreemdelingen hebben geen recht op opvang omdat ze geen verblijfsvergunning hebben, noch een lopende asielprocedure afwachten.1 Zij vallen tussen de wal en het schip en dreigen te ‘verdrinken’, mede omdat er niet zelden sprake is van een ernstige medische problematiek waardoor zij niet op straat kunnen verblijven.

Met deze demonstratie komen de asielzoekers op voor een dak boven hun hoofd en een recht op een bestaansminimum. Dat noodsignaal is inmiddels door de Centrale Raad van Beroep opgepakt.2 Tentenkampen als deze merken rechters in de zogenaamde Occupy-uitspraken steeds aan als vallende onder het door artikel 9 Grondwet beschermde recht tot betoging.3

De burgemeester van Vlagtwedde reageert op 23 mei jl. op deze grondwettelijk beschermde manifestatie echter niet met het toepassen van het speciaal hiervoor gecreëerde instrumentarium in de Wet openbare manifestaties (Wom), maar met een reflex die veel burgemeesters eigen is, de toepassing van het panacee voor alle kwalen: het noodbevel en de noodverordening. De bestuursrechter kenschetst het noodbevel tot ontruiming echter in niet mis te verstane bewoordingen als disproportioneel. Op geen enkele wijze is volgens de rechter gebleken dat een beperkte maatregel, met name ter bestrijding van het aanwezige brandgevaar, niet afdoende zou zijn geweest.4

Uitspraak rechter

De uitspraak van de rechter baatte de demonstranten overigens niet. Nog vóór de rechter zich over de (on)rechtmatigheid van het noodbevel kon uitlaten, werd het kamp op last van de burgemeester ontruimd. Met het niet-afwachten van het rechterlijk oordeel maakte de burgemeester de uitoefening van het ook verdragsrechtelijk beschermde betogingsrecht illusoir. Zodanig handelen staat haaks op rechtspraak van het EHRM inzake artikel 13 EVRM. Daaruit volgt dwingend dat de mogelijkheid van een voorafgaande rechterlijke toetsing van de proportionaliteit van een maatregel die onomkeerbaar inbreuk maakt op artikel 10 en 11 EVRM, in beginsel niet aan benadeelden mag worden ontnomen.5

De asielzoekers verkeerden tot vlak vóór de ontruiming in de veronderstelling dat een uitspraak van de rechter zou worden afgewacht. Nu dat niet gebeurde, was de procesadvocaat van de asielzoekers niet in de gelegenheid zijn cliënten tijdig te informeren, noch in staat hen te adviseren om aan het verwijderbevel te voldoen, met als gevolg onnodig veel geweld bij de ontruiming.

Besluit burgemeester

Was hier sprake van een last-minute beslissing van de burgemeester? Daar lijkt het niet op. In de nacht voorafgaande aan de ontruiming gonsde het al van de geruchten. Op een vraag van de asieldemonstranten de volgende ochtend verzekerde de burgemeester hen dat van een concreet voornemen tot ontruiming geen sprake was. Dan kan men niet anders dan constateren dat de burgemeester over bijzondere organisatorische gaven beschikt. Nauwelijks enkele uren later stonden er een aanzienlijke politiemacht en enkele pelotons ME klaar om tot ontruiming over te gaan.

Ook kondigde de burgemeester nog dezelfde middag een kant en klare noodverordening af die moest voorkomen dat de asielzoekers na verwijdering zouden terugkeren om het tentenkamp opnieuw op te bouwen. Het opstellen van noodverordeningen is voor burgemeesters geen dagelijkse praktijk, het amateurisme druipt er vaak vanaf. De mate van gedegenheid van deze verordening doet echter vermoeden dat deze tijdig en zorgvuldig is voorbereid.

Rechtsgeldigheid verordening

Over de rechtsgeldigheid van die verordening kon de bestuursrechter zich in de tegen het noodbevel aangespannen procedure niet uitlaten. De toetsing van algemeen verbindende voorschriften is voorbehouden aan de civiele rechter. Naar die rechter werden de asielzoekers dan ook verwezen.6 Nog voordat de burgerlijke rechter echter een (on)rechtmatigheidsverklaring kon uitspreken, deed de burgemeester van Vlagtwedde alweer een andere slimme zet. Hij maakte rechterlijke toetsing onmogelijk dan wel zinloos door de hoogstwaarschijnlijk eveneens onrechtmatige verordening al na twee dagen in te trekken.

Onmiddellijk na de ontruiming verleende de gemeente aan het COA toestemming om een hekwerk te plaatsen rond het voormalige strijdperk. Binnen 48 uren werd de plaatsing van de hekken gerealiseerd. Daarmee wordt tot op de dag van vandaag voorkomen dat de demonstranten opnieuw bezit kunnen nemen van het terrein. Het ‘toeval’ wilde dat het COA ruim twee weken vóór het begin van de demonstratie een gebruikersovereenkomst met de gemeente voor dit terrein had gesloten. Op grond hiervan kon het COA van de ‘verhuurder’ – de gemeente – het ongestoorde genot van het terrein vorderen.

Toch klopt er iets niet en dan drukken we ons voorzichtig uit. Volgens de burgemeester maakt het terrein deel uit van de openbare ruimte.7 Dit betekent dat §2 van de Wom met als titel ‘Bepalingen voor openbare plaatsen’ ten volle van toepassing is. Een aanwijzing van de burgemeester krachtens artikel 6 Wom om brandgevaar te voorkomen was hier op haar plaats geweest. Een dergelijke minimale ingreep zou recht hebben gedaan aan het fundamentele recht tot betoging, een bevel tot beëindiging zou gezien het belang van deze demonstratie in deze fase sterk prematuur zijn geweest.

Noodverordening

Om te voorkomen dat de asieldemonstranten terugkeren naar het terrein, kondigde de burgemeester tevens een noodverordening af waarin zodanige terugkeer werd verboden. Ook dat is vreemd. Indien de burgemeester op goede gronden het bevel geeft een demonstratie te beëindigen en demonstranten geven hieraan geen gehoor, dan maken zij zich schuldig aan overtreding van artikel 11 Wom. In de omstandigheid dat de door de gemeente (!) inmiddels bestelde bordjes met de tekst ‘Verboden toegang’ ex artikel 461 Wetboek van Strafrecht nog niet gereed waren, kan toch geen reden gelegen zijn om dan maar naar het instrument van een noodverordening te grijpen. Was de burgemeester misschien bang dat zijn besluit bij de rechter geen stand zou houden en heeft hij daarom een tweede verdedigingslinie opgeworpen?

Voorzieningenrechter

De asieldemonstranten kwamen overigens in een voorlopige voorziening ook op tegen de plaatsing van het hekwerk. De voorzieningenrechter spreekt in deze zaak van horizontale werking van het recht tot betoging en dat zou het afwegingskader anders maken. Indien er twee weken eerder een privaatrechtelijke gebruikersovereenkomst tussen de gemeente en het COA werd gesloten, dan is het COA op het moment van de demonstratie formeel gebruiker van het terrein en is er inderdaad – anders dan wat de burgemeester stelt – van een openbare plaats in de zin van de Wom geen sprake. Betekent dit dan dat het COA gebruik mag maken van zijn privaatrechtelijke bevoegdheid in artikel 5:22 Burgerlijk Wetboek? Dit luidt: ‘Wanneer een erf niet is afgesloten, mag ieder er zich op begeven, tenzij de eigenaar schade of hinder hiervan kan ondervinden of op duidelijke wijze kenbaar heeft gemaakt, dat het verboden is zonder zijn toestemming zich op het erf te bevinden (…)’. Voor eigenaar mag ook gebruiker in de wetstekst worden gelezen. Dat is zeer beslist niet het geval.

Het COA biedt in opdracht van de Minister voor Immigratie, Integratie en Asiel mensen in een kwetsbare positie veilige huisvesting en ondersteunt hen in de voorbereiding op hun toekomst, in Nederland of elders, aldus de tekst op de site van het COA. Het COA is met andere woorden onderdeel van de Staat der Nederlanden en derhalve gehouden het recht tot betoging in haar volle omvang te respecteren. Onder omstandigheden is het afwegingskader op een niet-openbare plaats anders, bijvoorbeeld omdat de dienstverlening van de overheid door een demonstratie gevaar loopt. Dat speelde in deze casus geenszins.

Indien het een betoging op een niet-openbare plaats betreft, is §3 van de Wom met als titel ‘Bepalingen voor andere dan openbare plaatsen’ van toepassing. De burgemeester mist dan de bevoegdheid om preventief een betoging te verbieden. Hij kan volgens artikel 8 Wom wel een zodanige betoging tijdens de rit beëindigen. Ook is hij gerechtigd voorwaarden te stellen waaronder dat hij afziet van toepassing van deze bevoegdheid, bijvoorbeeld in de sfeer van brandpreventie.

De voorzieningenrechter oordeelt in deze procedure dat het belang van het COA zwaarder weegt dan dat van de demonstranten. De rechter hecht er veel waarde aan dat er voor het COA een geldelijk belang in het geding is. In de eerder gesloten gebruikersovereenkomst staat een boetebeding. Het COA verbeurt een boete van € 500,- per dag, indien het terrein op ‘enigerlei wijze in gebruik aan een derde wordt afgestaan dan wel op enigerlei wijze het gebruik door derden wordt geduld’.8

Gebruikersovereenkomst?

Zou die contractsbepaling werkelijk in de overeenkomst van 24 april 2012 hebben gestaan? Uit de stukken ons door de asieldemonstranten ter beschikking gesteld, blijkt niet dat er die dag een gebruikersovereenkomst is gesloten. Er wordt slechts van het tekenen van een besluit gesproken waarin aan het COA het recht op het gebruik van het terrein wordt toegekend. En zelfs al zou er toen een privaatrechtelijke gebruikersovereenkomst zijn gesloten, dan is het onwaarschijnlijk dat een dergelijk boetebeding is opgenomen. Waarom zou men dit doen? De contractspartij sluit doorgaans een overeenkomst om het terrein zelf te gebruiken, niet om het aan een derde af te staan.

Het heeft er alle schijn van dat het boetebeding ten tonele is gevoerd om het belang van het COA bij het ongestoorde genot van haar gebruikersrecht meer gewicht te geven. Staat het werkelijk in de overeenkomst van 24 april, dan verbeurt het COA overigens voor de periode van 8 mei tot de ontruiming op 23 mei – gedurende die dagen hebben de demonstranten op het terrein gebivakkeerd – een bedrag van € 8000,- aan de gemeente Vlagtwedde. Een verzoek op grond van de Wet openbaarheid van bestuur moet aan het licht brengen of dit bedrag inmiddels is betaald. Het zou weinig geloofwaardig zijn indien het COA als reden voor het niet-vereffenen van die rekening zich zou beroepen op zijn verplichting het grondrecht tot betoging te eerbiedigen.

Valt de burgemeester van Vlagtwedde de uiterst bedenkelijke gang van zaken te verwijten? Die indruk hebben wij niet. Deze burgemeester heeft het nodige in het werk gesteld om de asieldemonstranten tegemoet te komen, dan wel ter wille te zijn. Van meet af aan leken die pogingen echter kansloos. Ons bekruipt sterk het gevoel, mede naar aanleiding van gespreksverslagen, dat dit spel op het hoogste niveau vanuit Den Haag werd georkestreerd. Dat van rechtstatelijk opereren geen sprake was, behoeft geen betoog. Dit is verontrustend. Keer op keer is recentelijk op vele plaatsen in de wereld het belang van het recht tot betoging aangetoond. Kennelijk is dit niet tot de bij deze zaak betrokken bestuurders doorgedrongen.

Mr. A.J. Wierenga doet binnen het Centrum voor Openbare Orde en Veiligheid van de Rijksuniversiteit Groningen onderzoek naar noodrecht. Prof. mr. dr. J.G. Brouwer is hoogleraar-directeur van het Centrum voor Openbare Orde en Veiligheid. Deze opinie verschijnt in NJB 2012/26.

Bron afbeelding: gr33ndata

1. T.P. Spijkerboer, ‘Occupy Ter Apel’, NJB 2012/22, p. 1529-1530.
2. CRvB 2 mei 2012, LJN: BW5501 en CRvB 22 mei 2012, LJN: BW6239.
3. B. Roorda, ‘Permanente Occupy-kampementen een blijvend probleem?’, NJB 2012/25, p. 7120-7125.
4. Rb Groningen (vzr.) 24 mei 2012, LJN: BW6584, JG 2012/6, 12.0044, p. 8, m.nt. A.J. Wierenga.
5. HR 28 oktober 2011, LJN: BQ9880.
6. Rb Groningen (vzr.) 24 mei 2012, LJN: BW6584.
7. Zie de letterlijke tekst van het noodbevel van 23 mei 2012.
8. Rb Groningen (vzr.) 31 mei 2012, LJN: BW7184.

Naam auteur: Adriaan Wierenga & Jan Brouwer
Geschreven op: 22 juni 2012

Reageer op dit artikel
















Even geduld a.u.b.

Reacties

a.zecha schreef op :
De standpunten en handelingen van publieke overheden en wetgevers zijn te verstaan vanuit hun gecommuniceerde en/of vanuit de kennelijke opties en doelstellingen. Daarom is m.i. uitbreiding van de werking van de WOB belangrijk. Bovendien komt het ten goede van een open democratie.

Het oordeel dat rechters van het EHRM vellen heeft vaker geleid tot nationale bijstellingen in positieve zin. Helaas ook in negatieve zin: door wijziging van (of invoering van nieuwe) nationale wet- en regelgeving ter omzeiling van de implicaties van voorliggende rechterlijke uitspraken. Deze zogenaamde “herstelwetgeving” kunnen verscheidene, al dan niet openbaar gemaakte of kennelijke doelstellingen hebben.

Vermits machthebbers van alle tijden zeer grote moeite hebben om zichzelf te corrigeren (dictatoriale bestuurders hebben deze eigenschap in versterkte mate), is het heilzaam dat burgers kritische (milde) artikelen als onderhavige met enige aandacht lezen en steunen.
a.zecha
Mr. Harke Heida schreef op :
Brouwer schiet door over tentenkampen vreemdelingen

In reactie op het NJBlog van de heren Brouwer, Wieringa en Jensma, en de artikelen die daarop volgden in kranten (o.a. BN/deStem en NRC) merk ik het volgende op.

Brouwer, Wieringa en Jensma slaan een vinnige toon aan over de gang van zaken bij het beëindigen van het tentenkamp van uitgeprocedeerde vreemdelingen in Ter Apel. Inmiddels zijn er vergelijkbare acties geweest in Den Bosch, Zwolle, Den Haag en opnieuw Ter Apel.

Om te voorkomen dat de onjuiste aannames en stellingen van Brouwer, Wieringa en Jensma een eigen leven gaan leiden en een goede inschatting van toekomstige situaties beïnvloeden, hecht ik eraan hier een correct beeld tegenover te plaatsen.

Eenieder die in Nederland verblijft heeft het recht op vrijheid van meningsuiting en het recht van demonstratie. Dit recht op demonstratie kan enkel bij wet beperkt worden op de gronden genoemd in het tweede lid van de 9 van de Grondwet. In de Wet openbare manifestaties worden de beperkingen verder uitgewerkt en is het gemeentebestuur het bevoegde bestuursorgaan om dit te handhaven. Daardoor wordt er per gemeente verschillend omgegaan met meerdaagse demonstraties. De ene gemeente ontruimt uiteindelijk vanwege brandgevaar (Vlagtwedde), de andere gemeente komt in actie vanwege klachten van omwonenden (Den Bosch) of beroept zich op de moeilijkheden bij het houden van toezicht op gesloten tenten op de gekozen locatie (Den Haag). Dit is een keuze van het betrokken gemeentebestuur en afhankelijk van de lokale situatie.

Rijk en gemeenten hebben elk eigen bevoegdheden

Brouwer en Wieringa veronderstellen in de handelingen van de gemeente de hand van minister Leers, aan wiens belangen de burgemeester zich zou hebben uitgeleverd. Als bewijs wordt de noodverordening van de burgemeester van Vlagtwedde opgevoerd: de verordening ziet er niet amateuristisch uit en kan dus niet zonder hulp van het ministerie tot stand zijn gekomen. Die 'bewijsvoering' is niet alleen beledigend voor de gemeente, alsof hun eigen regelgeving in beginsel niet aan de noodzakelijk kwaliteitseisen zou voldoen, maar ook onjuist. Het geeft blijk van een vreemde opvatting over bestuurlijke samenwerking.

Anders dan Brouwer en Wieringa beweren, getuigt het van goed bestuur als bestuursorganen met elkaar overleggen en er rekening mee houden hoe het toepassen van verschillende bevoegdheden op elkaar inwerkt. De uitvoering van de Vreemdelingenwet- en regelgeving is een bevoegdheid van de minister. De bevoegdheden in het kader van de Wet openbare manifestaties liggen bij de gemeenteraad en de burgemeester, die ook verantwoordelijk is voor de openbare orde in zijn gemeente.
Uiteraard vindt er bij dit soort voorvallen waarbij verschillende overheidsinstanties vanuit hun eigen verantwoordelijkheid betrokken zijn overleg plaats. Maar ik zie die professionele samenwerking, met respect voor elkaars verantwoordelijkheden, als een kwaliteit. In geen enkel geval is er sprake van pressie of een oekaze vanuit het ministerie. De burgemeesters handelden naar hun eigen oordelen en op grond van hun eigen bevoegdheden en dienen daarover verantwoording af te leggen aan hun gemeenteraad.

Een demonstratie met tenten is geen kraakpand

De gemeente Vlagtwedde heeft volgens Brouwer c.s. gehandeld in strijd met artikel 13 EVRM door niet te wachten op de uitspraak van de rechter over de ontruimingsactie. Zij verwijzen daarbij naar een uitspraak van de Hoge Raad over de ontruiming van een kraakpand . Die vergelijking snijdt geen hout. Hoewel de bezetting van een kraakpand ook kenmerken van een betoging of manifestatie kan hebben , ziet de uitspraak van de Hoge Raad met name op het aspect dat een kraakpand ook een woning is. Het ontruimen van een woning is met andere waarborgen omgeven. Bij een manifestatie waarbij het noodzakelijk is ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer of ter bestrijding van wanordelijkheden in te grijpen moet de burgemeester snel kunnen optreden. Dat is anders bij een kraakpand waarin de situatie soms al jaren onveranderd is.


Opgelegde maatregel is geen wederkerig contract

In het interview met Brouwer in BN/deStem spreekt hij over een contract - in bezit van de redactie van de krant - waarin de vreemdelingen onderdak is gegeven onder de voorwaarde dat zij niet procederen tegen de vrijheidsbeperking. Dit is onjuist. Aan de vreemdelingen is (eenzijdig) een bestuursrechtelijke maatregel opgelegd op basis van artikel 56 Vreemdelingenwet, met als rechtsgevolg dat de vreemdelingen een bepaald gebied (het grondgebied van de gemeente) niet mogen verlaten . Tegelijkertijd krijgen de vreemdelingen onderdak in het gebied waar ze zich dienen op te houden. Dat is bedoeld om de maatregel controleerbaar te houden, maar ook om te werken aan de terugkeer van de vreemdelingen. Want voor de duidelijkheid: het betreft hier steeds vreemdelingen van wie in rechte is vastgesteld dat zij terug moeten en kunnen naar hun land van herkomst.

Van een contract is helemaal geen sprake. Van een min of meer permanent en afdwingbaar recht op onderdak ook niet. Het onderdak is een gevolg van de opgelegde vrijheidsbeperkende maatregel ter voorbereiding van een terugkeer. Na het eventuele einde van de maatregel, kan de vreemdeling dan ook op straat worden gezet .

Uiteraard staat het elke vreemdeling vrij een procedure te beginnen tegen een opgelegde vrijheidsbeperkende maatregel. Maar als de rechter de eis van de vreemdeling toewijst en de maatregel opheft, vervalt daarmee ook het onderdak. Met het wegvallen van de vrijheidsbeperkende maatregel bestaat er ook geen reden meer voor het onderdak. Hoewel misschien niet bekend bij Brouwer c.s., is de combinatie van de vrijheidsbeperkende maatregel en bijbehorend onderdak al wel geruime tijd staand beleid .

Hulp bij terugkeer

Samengevat: zowel de Staat als de gemeenten erkennen dat illegale of uitgeprocedeerde vreemdelingen het recht hebben hun mening uiten, te demonstreren en zich tot de onafhankelijke rechter te wenden. Maar op onderdelen is naar mijn smaak door Brouwer c.s. te kort door de bocht gereageerd. En belangrijk is dat het voorgaande onverlet laat de plicht van deze vreemdelingen uit Nederland te vertrekken.

Ik begrijp heel goed dat het een enorme teleurstelling is als een vreemdeling te horen heeft gekregen dat hij niet in Nederland mag blijven. Aan deze beslissing is een zorgvuldige voorbereiding voorafgegaan waarbij een rechterlijke toetsing in meerdere instanties heeft kunnen plaatsvinden. Er is voor deze vreemdelingen echt geen toekomst in Nederland. Daarom helpen we vreemdelingen als zij terug gaan naar hun land van herkomst, met geld en andere vormen van ondersteuning. Opdat zij weer een nieuw leven kunnen opbouwen in hun eigen land.

Mr. H.P. Heida
Directeur Migratiebeleid bij het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

Agenda

Afbeelding

Ontmoet vakgenoten en bespreek actuele onderwerpen in de LinkedIn-groep van het Nederlands Juristenblad.

 

 



Lees en doorzoek het NJB online in Navigator

Inloggen

U maakt gebruik van een verouderde browser

Het gebruik van een verouderde browser maakt uw computer onveilig en tevens ongeschikt voor het optimaal raadplegen van deze website.

De website van het NJB - Nederlands Juristenblad is namelijk geoptimaliseerd voor een nieuwere versie van uw browser.
In de meeste gevallen waarin het fout gaat, betreft dit het gebruik van de Internet Explorer browserversie 7 of 8.
Deze website is geoptimaliseerd voor Internet Explorer 9 en hoger, Google Chrome, Safari en Firefox.

Bekijk hier of er een nieuwere versie van uw browser beschikbaar is.