Opheffen van de strafrechtelijke immuniteit van de Staat: bijten in eigen staart?

Sinds 1976 kunnen in Nederland ook rechtspersonen voor het plegen van strafbare feiten worden vervolgd, ook al hebben zij geen ‘soul to damn or body to kick’. Daarmee kwam ook de ratio van de strafrechtelijke immuniteit van de overheid onder druk te staan en daarover gaat het preadvies van Elies van Sliedregt voor de NJV-vergadering van dit jaar.1

Zij concentreert zich in een rijk gedocumenteerd betoog op de vraag of de Staat (met name de centrale overheid) al dan niet strafrechtelijk vervolgbaar zou moeten zijn. In de Pikmeer-rechtspraak is uitgemaakt dat decentrale overheden vervolgd kunnen worden voor strafbare handelingen, mits het niet gaat om de uitoefening van een exclusieve bestuurstaak. Maar de Staat zelf blijft op grond van het Volkel-arrest immuun voor strafrechtelijke aansprakelijkheid. Hieraan ligt de idee ten grondslag dat het politieke verantwoordingsmechanisme dat inherent is aan de Staat niet verenigbaar is met strafvervolging. Aan dit uitgangspunt wordt in de jurisprudentie vastgehouden. Zo oordeelde het Hof Amsterdam op 12 december 2012 in een art. 12-procedure aangespannen door Greenpeace, dat ondanks de op zichzelf strafbare betrokkenheid van VROM bij de vergunningverlening aan het asbest-schip Otapan, zowel de Staat als de betrokken ambtenaren die onder de verantwoordelijkheid van de staatssecretaris werkten, immuniteit voor strafvervolging toekwam. Op wetgevingsgebied ligt de discussie intussen stil. In 2001 adviseerde de Commissie Roelvink om zelfstandige onderdelen van de Staat strafrechtelijk aansprakelijk te maken voor het plegen van ordeningsdelicten. In 2006 werd door Wolfsen een initiatief-wetsvoorstel ingediend waarin ook in vervolgbaarheid van de centrale overheid wordt voorzien. Beweging zit daar echter niet in, terwijl de onvrede over de immuniteit van falende centrale en decentrale overheden sinds de Enschedese vuurwerkramp, de Schipholbrand, de Otapanzaak en de Proba-Koalazaak groeit.

In navolging van Roef, voldoet volgens Van Sliedregt de huidige regeling van immuniteit van feitelijk leiding- en opdrachtgevers (lees betrokken ambtenaren), zoals in de Otapanzaak, niet aan de Straatsburgse eisen, als het gaat om bescherming van het recht op leven, omdat de Staat een positieve verplichting heeft in dit soort gevallen ambtenaren te vervolgen als ‘gewone daders’ ook al hebben zij in het kader van een exclusieve bestuurstaak gehandeld.2 Van Sliedregt is van oordeel dat overheidsfunctionarissen niet zouden mogen delen in de immuniteit van publiekrechtelijke rechtspersonen zoals dat nu in Nederland wel het geval is. Haar eerste aanbeveling is dat de immuniteit van feitelijk leidinggevers in overheidsdienst moet worden opgeheven zodat zij als zodanig of als natuurlijke personen strafrechtelijk aansprakelijk kunnen worden gesteld. Daar kan ik me helemaal in vinden.

Maar waardoor wordt nu het verschil tussen de absolute immuniteit voor de Staat en gedeeltelijke immuniteit voor decentrale overheden (waar het gaat om de uitoefening van een exclusieve bestuurstaak) gerechtvaardigd? Volgens Van Sliedregt heeft het antwoord op deze vraag alles te maken met de staatsopvatting die men aanhangt. Aan de ene kant is er de ‘romantische mythe’ van de soevereine Staat, die geïdentificeerd wordt met de behartiging van het algemene belang en die drager is van de rechtsorde met een alomvattend gezag over de gemeenschap, hetgeen zich moeilijk laat verenigen met strafrechtelijke aansprakelijkheid. Illustratief is de opmerking van Strijards dat “de Staat die zich via het ene orgaan regels stelt en zich via het andere tuchtigt” op hem een belachelijke indruk maakt. Aan de andere kant is er een minder sacrale opvatting, die gestaag aan invloed wint en die de Staat ziet als een organisatievorm van een samenleving met een door het recht geregeld complex van ambten waar “niets heiligs of verhevens” aan is (Corstens). Is het geen anomalie dat de Staat als drager van de rechtsorde zich daar zelf aan kan onttrekken? In een rechtsstaat moet de overheid ook zelf aan het strafrecht zijn gebonden (Wolfsen).

En wat vindt Van Sliedregt? Noch het gezagsargument, noch de taakopvatting in de zin van de behartiging van het algemene belang zijn volgens haar overtuigend genoeg om strafrechtelijke immuniteit van de Staat te rechtvaardigen. Zij is echter gevoeliger voor het soevereiniteitsargument. Volgens haar is het inconsistent de Staat enerzijds als drager van de rechtsorde te beschouwen en anderzijds als deelnemer hieraan te behandelen. Aan de andere kant erkent zij ook de zwaarwegendheid van de argumenten die pleiten voor opheffing van de immuniteit, zeker als het gaat om opzettelijke overtreding van milieunormen die bij de overheid vaak collectief of organisatorisch van aard zijn, zoals in de Otapanzaak. Voor decentrale overheden zou volgens haar de immuniteit gewoon moeten worden opgeheven, ongeacht de aard van het delict. Maar voor de Staat kiest zij voor een tussenweg, die interessant en prikkelend is, namelijk opheffing van de immuniteit wat de vervolging betreft, dus opheffing van de immuniteit van jurisdictie, maar handhaving van onschendbaarheid waar het om sanctionering gaat. Volgens haar ligt namelijk de bijzondere en onschendbare positie van de Staat bij het geweldsmonopolie en de tenuitvoerlegging van straffen. Zij is dus vóór de mogelijkheid van vervolging van de Staat, waarbij aan de feitelijk leidinggevers wel straf kan worden opgelegd, maar aan de Staat als zodanig niet. De Staat kan dan in een declaratoir vonnis als schuldige worden aangewezen, hetgeen zelfstandige betekenis heeft in de zin van normbevestiging en preventie, waaraan weer politieke consequenties kunnen worden verbonden. Een creatieve constructie, die echter nog goed zou moeten worden doordacht.

De Staat die net als de mythologische slang in zijn eigen staart bijt, maar zichzelf toch niet opeet. Zou het kunnen?

Dit Vooraf is verschenen in NJB 2013/1343, afl. 22, p. 1439.

Bron afbeelding: Karen Green


1. Immuniteit van de Staat: de houdbaarheid voorbij? Preadviezen NJV Deventer 2013.
2. EHRM 30 november 2004, nr. 48939/99 (Öneryildiz/Turkije).

 

Taru Spronken

Naam auteur: Taru Spronken
Geschreven op: 28 mei 2013

Advocaat-generaal bij de Hoge Raad en hoogleraar straf- en strafprocesrecht Universiteit Maastricht

Reageer op dit artikel
















Even geduld a.u.b.

Reacties

Frits Jansen schreef op :
Een interessante geachte. Omdat de staat niet gevangen kan worden gezet (of een enkelbandje kan krijgen!) kan alleen een boete worden opgelegd - en die betaalt vervolgens de burger zelf, direct of indirect.

Ambtenaren en met name leidinggevende ambtenaren zouden in ernstige gevallen wel gestraft moeten kunnen worden, net zoals bestuurders van vennootschappen in gevallen van extreem wanbeleid ook persoonlijk aansprakelijk kunnen worden gesteld.

Zo lijkt het me heel heilzaam als een politiecommissaris voor gevangenisstraf moet vrezen als zijn dienders excessief geweld gebruiken.

Voor de staatsrechtgeleerden is het een interessante vraag of bewindslieden politiek aansprakelijk zijn als hun ambtenaren strafbare feiten plegen. In beginsel zijn zij immers politiek aansprakelijk voor alles wat in hun portefeuille mis gaat. Wel is het zo dat zij in principe het vertrouwen houden totdat dit expliciet door de volksvertegenwoordiging wordt opgezegd.
Opheffen van de strafrechtelijke immuniteit van de Staat: bijten in eigen staart? ← BijzonderStrafrecht.nl schreef op :
[...] Opheffen van de strafrechtelijke immuniteit van de Staat: bijten in eigen staart? door Taru Spronken (NJBlog.nl) « Antwoorden op Kamervragen “Toezichthouder zorg is mislukt” Zoeken [...]
Martin Holterman schreef op :
Wat is het alternatief? De staat die zichzelf een boete oplegt? Dat is al belachelijk genoeg als het gaat om een boete of dwangsom voor - noem maar wat - ProRail, en het lijkt me helemaal uit de hand lopen als het gaat om een boete voor een ministerie.
Wouter Jong schreef op :
geachte mevrouw Spronken,
Ik heb op onze site een link naar een artikel staan over de relatie van het opheffen van de strafrechtelijke immuniteit in relatie tot politieke verantwoording en gedogen. Wellicht ook aardig om in dit kader te beschouwen: http://www.burgemeesters.nl/strafrecht

Het artikel is gebaseerd op een scriptie waarmee ik destijds de Albedaprijs heb gewonnen.

met hartelijke groet Wouter Jong

Agenda

Afbeelding

Ontmoet vakgenoten en bespreek actuele onderwerpen in de LinkedIn-groep van het Nederlands Juristenblad.

 

 



Lees en doorzoek het NJB online in Navigator

Inloggen

U maakt gebruik van een verouderde browser

Het gebruik van een verouderde browser maakt uw computer onveilig en tevens ongeschikt voor het optimaal raadplegen van deze website.

De website van het NJB - Nederlands Juristenblad is namelijk geoptimaliseerd voor een nieuwere versie van uw browser.
In de meeste gevallen waarin het fout gaat, betreft dit het gebruik van de Internet Explorer browserversie 7 of 8.
Deze website is geoptimaliseerd voor Internet Explorer 9 en hoger, Google Chrome, Safari en Firefox.

Bekijk hier of er een nieuwere versie van uw browser beschikbaar is.