Openbaarheid van bestuur

“De overheid betracht bij de uitvoering van haar taak openbaarheid volgens regels bij de wet te stellen”, aldus artikel 110 van onze Grondwet. Een daadwerkelijk recht op openbaarmaking van overheidsdocumenten werd echter met de inwerkingtreding van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) in 1980 in het leven geroepen. Daarbij gaat het – dat zal geen toelichting behoeven – om een recht dat cruciaal is voor het functioneren van de democratische rechtsstaat.

Toch is openbaarheid van bestuur in Nederland niet vanzelfsprekend. Van de actieve openbaarmakingsverplichting van artikel 8 Wob is in de praktijk weinig terecht gekomen. Verder bevat de Wob vele gronden om een verzoek om informatie (passieve openbaarmaking) te weigeren als gevolg waarvan belangrijke informatie vaak geheim blijft. Daarbij speelt een rol dat de Wob uitgaat van openbaarheid voor een ieder wanneer een verzoek om informatie wordt ingewilligd. Als gevolg daarvan kan te weinig rekening worden gehouden met een specifiek individueel belang bij verstrekking van de gevraagde informatie. Bovendien is er extra druk om niet openbaar te maken wanneer de privacy van de verzoeker in het geding is. Daarnaast zijn als gevolg van het centraal stellen van het bestuursorgaanbegrip bepaalde (semi-)overheden uitgesloten van het Wob-regime. Een complicerende factor is ook dat een verzoeker niet weet welke documenten zich bij de overheid bevinden zodat vrijwel niet kan worden gecontroleerd of alle relevante informatie is verstrekt. Voorts kan een verzoek om informatie voor de overheid en verzoeker tot hoge kosten leiden en kan daarmee (te) veel tijd zijn gemoeid.

Deze knelpunten zijn in diverse onderzoeken en evaluaties geconstateerd, maar hebben niet tot aanpassing van de wet en praktijk geleid. De regering kondigde alleen een aanpassing van de Wob aan met als speerpunt het tegengaan van het dure en tijdrovende misbruik dat van deze wet wordt gemaakt onder meer door oneigenlijke verzoeken. Een voorontwerp van dit wetsvoorstel is onlangs ter (internet)consultatie gepubliceerd. Verder aarzelt Nederland met het ratificeren van het verdrag van Tromsø dat uitbreiding van de openbaarheid beoogt te bewerkstelligen. Dit verdrag kent anders dan de Wob geen absolute beperkingsmogelijkheden zodat – in lijn met artikel 10 EVRM – aan een weigering altijd een belangenafweging vooraf moet gaan. Daarnaast gaat het verdrag uit van een breder toepassingsbereik dan de Wob.

Gelet op het belang van openbaarheid is het echter zaak op korte termijn echte stappen voorwaarts te zetten. Een goed uitgangspunt daarvoor biedt het recent door scheidend Tweede Kamerlid Peters ingediende initiatiefwetsvoorstel voor een nieuwe Wob (TK 2011/12 33 328). Naast de introductie van een recht op informatie legt dit voorstel meer nadruk op actieve openbaarmaking en wordt het beperkende bestuursorgaanbegrip losgelaten. Daarnaast worden overheden verplicht een register van bij hen berustende documenten bij te houden en komen de absolute weigeringsgronden te vervallen. Opvallend is de introductie van een informatiecommissaris die als toezichthouder, adviseur en administratieve beroepsinstantie moet gaan fungeren. Ten slotte voorziet het wetsvoorstel in een antimisbruikbepaling. Dit wetsvoorstel sluit wonderwel aan bij een nog recenter rapport van een adviesraad van regering en parlement, de Raad voor het openbaar bestuur (Rob of Raad). Deze pleit onder de titel ‘Gij zult openbaarmaken’ voor een nieuwe wet die als vertrekpunt heeft de plicht tot actieve openbaarmaking van overheidsinformatie. Meer actieve openbaarmaking zal volgens de Raad eveneens leiden tot minder verzoeken om openbaarmaking. Ook de Raad is van mening dat misbruik van verzoeken tot openbaarmaking moet worden tegengegaan, maar dit mag niet leiden tot een inperking van de plicht tot openbaarmaking. In de nieuwe wet moeten volgens de Raad randvoorwaarden voor actieve overheidscommunicatie worden vastgelegd, zoals vindbaarheid, toegankelijkheid en begrijpelijkheid van informatie. In dat kader is de online ontsluiting van informatie en een (digitale) activiteitenindex gebaseerd op de beleidsagenda van het bestuur van groot belang. In vergelijking met het voorstel van Peters valt op dat de Raad nog meer aandacht heeft voor de zogenaamde politieke openbaarheid van informatie in het politieke proces tussen bestuurders, volksvertegenwoordigers en ambtenaren. Vandaar waarschijnlijk ook zijn aanbeveling om de Wob te vervangen door een wet met een veel bredere benaming, namelijk een Wet op de overheidscommunicatie.

Met de hiervoor geschetste drie voorstellen zijn alle ingrediënten aanwezig om te komen tot een betere openbaarheidsregeling. Wat echter niet moet gebeuren is dat deze voorstellen zelfstandig hun weg vervolgen. Om zo snel mogelijk een geschikt resultaat te bereiken zou er een regeringswetsvoorstel moeten komen dat de drie voorstellen integreert. Wat mij betreft kan daarbij het voorstel Peters als uitgangspunt dienen, zij het dat ik vanwege de mogelijke bureaucratische rompslomp nog niet op voorhand overtuigd ben van de waarde van een informatiecommissaris. Omdat er wel degelijk een serieus misbruikprobleem en -risico bestaat, zou de strenge regeling terzake uit het regeringsvoorontwerp de voorkeur verdienen boven Peters’ regeling hieromtrent. Uit dit voorontwerp zou ook de regeling moeten worden overgenomen voor informatie waarbij de verzoeker een specifiek belang heeft. Het Rob-voorstel biedt met name toegevoegde waarde vanwege de bredere strekking waar het expliciet ook politieke openbaarheid betreft, de ideeën over de (activiteiten)index en de benaming van het te maken wetsvoorstel.

Afspraken over een dergelijk nieuw wetsvoorstel zouden – belangrijk als ze zijn – in het formatieproces vastgelegd dienen te worden om de kans op spoedige aanvaarding te vergroten. In dat kader zou ook moeten worden afgesproken dat Nederland het verdrag van Tromsø ratificeert. Daarmee zou namelijk het belang van openbaarheid eindelijk de expliciete verdragsrechtelijke verankering krijgen die het verdient en zou aldus bescherming worden geboden tegen een wetgever die daaraan onverhoopt afbreuk zou willen doen.

Dit Vooraf is verschenen in NJB 2012/1896, afl. 33, p. 2271.

Bron afbeelding: Dessau: Bauhaus Windows

 

wob
Tom Barkhuysen

Naam auteur: Tom Barkhuysen
Geschreven op: 25 september 2012

Advocaat-partner bij Stibbe en hoogleraar staats- en bestuursrecht aan de Universiteit Leiden

Reageer op dit artikel
















Even geduld a.u.b.

Reacties

Tom Barkhuysen schreef op :
Roger Vleugels heeft natuurlijk gelijk met de inwerkingstredingsdatum van de Wob. Dat is 1980. Ik ging uit van een fout Staatsblad. We zullen zien of dat nog kan worden aangepast. Voor het overige verschillen we van mening en niet alleen over de betekenis van het verdrag van Tromso in relatie tot de Wob en de jurisprudentie. Ik kies er met betrekking tot de voorliggende voorstellen tot aanpassing van het openbaarheidsregime voor om op dit moment een pas op de plaats te maken en te bezien of een meer geintegreerde aanpak mogelijk is. Vleugels kennelijk niet omdat dat - kort gezegd - zou leiden tot een onoverzichtelijke wet. Volgens mij zou een geintegreerde aanpak juist tot meer overzichtelijkheid leiden. Daarnaast ben ik nog niet overtuigd van zijn stelling dat een informatiecommissaris tot minder bureaucratie leidt. Er komt namelijk in ieder geval een extra bureaucratische laag bij met alle mogelijke complicaties vandien. Wat betreft misbruik laat de praktijk zien dat daarvan wel degelijk sprake is, zelfs als een enge definitie wordt gehanteerd. Daarom ben ik voorstander van een strengere regeling op dat punt. Hoe dan ook is het goed dat het debat over het te verkiezen openbaarheidsregime wordt gevoerd. Daaraan valt namelijk het nodige te verbeteren. Daarover zijn Roger Vleugels en ik het denk ik wel eens.
Roger Vleugels schreef op :
Tot slot: Bij de presentatie van het onderzoek van de Rob vroeg ik aan de heer Wallage of hij die eventuele Wet op de overheidscommuncatie zag als een waarin de Wob zou opgaan, of als een raamwet waar de Wob zelfstandig naast zou blijven bestaan. Hij beklemtoonde dat dit laatste is wat de Rob beoogt.
Daarbij was hij het grotendeels eens met de bekende argumenten als; toegang tot documenten moet in een aparte overzichtelijke toegangswet geregeld zijn zodat het inderdaad een voor leken hanteerbare wet blijft [Een argument dat ook al zeer van belang was bij het van toneel verdwijnen van een voorloper, de Awo: Algemene wet overheidsinformatie.]
En overigens: in geen van de meer dan 90 Wob-landen is het recht op Freedom of information in een wet ondergebracht die meer regelt dan alleen dat ene recht, het toegangsrecht tot documenten.
Roger Vleugels schreef op :
Zojuist gaf ik commentaar op twee punten. Helaas moet ik constateren dat dit artikel op veel meer punten commentaar verdient. Dat is in dit bestek ondoenlijk.
Er is b.v. veel meer te zeggen over waarom de pogingen om het veronderstelde oneigenlijke gebruik van de Wob te definiëren al meer dan 17 jaar mislukken [ook weer in de poging van Minister Spies]. Dat heeft met definitie van de termen te maken maar ook met dat het nagenoeg niet voorkomt.
Dat NL geen registratieplicht zet ons land als je het vergelijkt met de dik 90 andere Wob-landen op achterstand; dat er weinig kwestie over is hangt samen met dan er in NL zo weinig geWobd wordt [8 per 100.000 inwoners per jaar op landelijk niveau vgl landen als UK/US/Ierland.Noorwegen 80-200 of meer]
Het verdrag van Tromso, ontstaan op initiatief van NL, bevat geen verruiming van de openbaarheid [althans niet voor NL] wel vele andere formele verbeteringen; en bepaalt inderdaad ook dat alle weigergronden relatief zijn, maar dat is in NL al lang zo via de jurisprudentie! [Zelfs inzake de zg, Beperkingen!]
Enz. Enz.
Roger Vleugels schreef op :
In alle landen met een informatie commissaris blijkt dat de bezwaar/adm,beroep-fase veel minder bureaucratisch verloopt. Waar voorheen letterlijk duizenden juridische afdelingen Wob-bezwaren behandelen [grotendeels hap snap en met weinig expertise] verloop dat na invoering van de informatie-commissaris via één lichaam, met expertise, bindend en onfhankelijk van het aangesproken bestuursorgaan.
Die laatste aspecten maken dat primaire beslissingen beter worden [om zo te voorkomen dat eisers naar de informatie commissaris gaan] en blijkt dat eisers zeer tevreden zijn met de uitspraken van die informatie commissaris aangezien de beroepsgang naar de rechter daalt met 50-80%.
Roger Vleugels schreef op :
De Wob trad in werking mei 1980. In 1992 werden slechts een aantal aanpassingen doorgevoerd.

Agenda

Afbeelding

Ontmoet vakgenoten en bespreek actuele onderwerpen in de LinkedIn-groep van het Nederlands Juristenblad.

 

 



Lees en doorzoek het NJB online in Navigator

Inloggen

U maakt gebruik van een verouderde browser

Het gebruik van een verouderde browser maakt uw computer onveilig en tevens ongeschikt voor het optimaal raadplegen van deze website.

De website van het NJB - Nederlands Juristenblad is namelijk geoptimaliseerd voor een nieuwere versie van uw browser.
In de meeste gevallen waarin het fout gaat, betreft dit het gebruik van de Internet Explorer browserversie 7 of 8.
Deze website is geoptimaliseerd voor Internet Explorer 9 en hoger, Google Chrome, Safari en Firefox.

Bekijk hier of er een nieuwere versie van uw browser beschikbaar is.