De kloof tussen rechters en hun bestuur

De Wet Herziening Gerechtelijke Kaart (HGK) is op 10 juli 2012 door de Eerste Kamer aangenomen en treedt op 1 januari 2013 in werking. Het aantal rechtbanken wordt teruggebracht van zestien naar tien (misschien, naar aanleiding van de motie Beuving c.s., naar elf), het aantal gerechtshoven van vijf naar vier. De besturen van al deze gerechten, evenals die van de Centrale Raad van Beroep en het College van Beroep voor het bedrijfsleven, worden vervangen.

Reorganisatie

Er vindt een zeer ingrijpende reorganisatie plaats, waarvan het doel, volgens de Minister van Justitie en Veiligheid en volgens de Raad voor de Rechtspraak, is het ‘borgen’ van de kwaliteit van de rechtspraak. Er is, zo menen zij, dringend behoefte aan grotere gerechten en aan een andere, ‘opgeschaalde’ bestuursstructuur. Het gaat volgens de Raad voor de Rechtspraak (in een bericht van 16 juli 2012 aan alle gerechten) om ‘een historisch moment’, waarop wij ‘met elkaar de Rechtspraak na 200 jaar een nieuw gezicht geven’. Bij veel rechters overheerst scepsis ten aanzien van deze reorganisatie; die weerstand wordt door de voorstanders veelal uitgelegd als aanvullend bewijs voor de noodzaak van de reorganisatie. In dit artikel zal ik mij niet in die discussie mengen. Wel wil ik spreken over de zorgen die rechters in Nederland hebben over de organisatie waarin zij werken, zorgen die na de herziening van de gerechtelijke kaart niet zullen verdwijnen. Ik pleit voor een grotere aandacht voor de ‘interne onafhankelijkheid’ van de rechter en voor meer debat over de wijze waarop in Nederland de rechtspraak is georganiseerd. De positie van de Raad voor de Rechtspraak staat daarbij centraal. Ik meen dat wij in Nederland een systeem hebben geschapen waarin de afstand tussen rechters en het bestuur van de gerechten te groot is. Dit systeem wijkt af van de aanbevelingen in Europees verband. De wijze waarop deze zomer de benoemingsprocedure van de nieuwe presidenten van de gerechten is verlopen stemt tot nadenken.

Zorgen over de interne onafhankelijkheid

De afgelopen tijd heeft een aantal rechters in tijdschriften als het NJB en Trema hun zorg uitgesproken over de organisatie waarin de rechters in Nederland werken. Ik geef een paar voorbeelden.

Corné van der Wilt beschrijft in Trema van april 2011 de invloed die het Nederlandse systeem van financiering van de rechtspraak heeft op het werk van de rechter. Hij geeft concrete voorbeelden, ontleend aan de dagelijkse praktijk, van situaties waarin de kwaliteit van het rechtspreken structureel negatief wordt beïnvloed door de heersende productienormen. In strafzaken worden enkelvoudige zittingen ingezet om steeds meer en ook meer ingewikkelde zaken snel af te doen, zaken worden liever niet aangehouden – ook niet wanneer dat voor het maatwerk wenselijk zou zijn –, in hoger beroep wordt geknaagd aan het beginsel van meervoudige rechtspraak, om budgettaire redenen worden zo veel mogelijk plaatsvervangers ingezet, er is vaak volstrekt onvoldoende tijd ingeruimd voor een goede voorbereiding en behandeling van de zaken. De Nederlandse rechter staat in de praktijk ver af van de ambachtsman die Geert Corstens schetste in zijn rede bij gelegenheid van zijn installatie als president van de Hoge Raad. Teamleiders, sectorvoorzitters en presidenten worden bij voortduring beoordeeld op productiecijfers, zij zijn steeds minder geïnteresseerd in de inhoudelijke kwaliteit van de rechtspleging. Uiteindelijk worden ook individuele rechters afgerekend op hun kwantitatieve prestaties en gedragen zij zich daarnaar.

Herman Hermans schrijft in Trema van mei 2011 dat een versterking van de professionele autonomie van rechters nodig is als tegenwicht tegen of een correctie op een toenemende neiging hen vooral aan te spreken op het behalen van productiecijfers die door anderen zijn vastgesteld en die vreemd zijn aan de essentiële taak van de rechter als hoeder van de rechtsorde.

In Trema van maart 2011 vraagt Rinus Otte aandacht voor de spanningen tussen bestuur en rechters. ‘De prijs die de organisatie voor de heersende centralisering en de tekortschietende reflectie betaalt, is geen opstand, maar een vervlakkende organisatie, minder rechterlijke betrokkenheid en afnemend maatschappelijk gezag.’

In de NJB  van 10 september 2010 schrijft Peter Ingelse over de persoon van de rechter. ‘Onderkenning van de rol van de persoon van de rechter leidt tevens tot het besef dat de selectie van rechters zich moet richten op, en dat wij moeten investeren in, autonome, zelfbewuste, kritisch oordelende rechters die geïnteresseerd zijn in hun vak, juridisch en contactueel, die kúnnen ondervragen en luisteren en dúrven te springen. Dat kan uitsluitend door ook op dat terrein de invloed van professionals, die sinds de invoering van de nieuwe rechterlijke organisatie in 2002 aanzienlijk heeft ingeboet, te herstellen.’

Willem van Bennekom schrijft in zijn essay ‘Op drijfijs; over het functioneren van de rechtsstaat’ (Amsterdam, 2010): ‘(…) in ons land [is] sinds enige tijd sprake van een stelsel dat, gefiatteerd door het grootzegel van de Raad van de rechtspraak, het uitmelken van rechters tot norm lijkt te hebben verheven. Als gevolg daarvan zijn er te veel rechters die door hun zittingrooster zo worden geregeerd dat studie en reflectie een luxe dreigen te worden’.

In deze citaten gaat het vooral om de zwakke positie van de rechter ten opzichte van het bestuur in het ‘productieproces’. Er zijn ook voorbeelden van andere aard. De ‘affaire’ Peter Kop maakt zichtbaar dat de vrijheid van meningsuiting van de rechter in Nederland in het geding is. Kop was na zijn ‘empathische’ recensie van het boek Het eetcomplot van Tom Schalken op de weblog van boekhandel Atheneum, en na zijn weigering om een verklaring te ondertekenen dat hij zich voortaan van dergelijke publicaties zou onthouden, niet meer welkom als raadsheer-plaatsvervanger bij het gerechtshof Amsterdam. Hij heeft daar zelf over geschreven in NRC Handelsblad van 24 december 2011 en in de NJB van 29 juni 2012. Zie ik goed, dan heeft niemand uit de rechterlijke macht het openlijk voor hem opgenomen; zo wel Taru Spronken in de NJB  van 2 september 2011, onder verwijzing naar de relevante Straatsburgse jurisprudentie.

Duidelijk is dat deze rechters – allen ervaren en met een bijzondere staat van dienst – een ander verhaal vertellen dan hun bestuurders. Zij getuigen van de groeiende kloof tussen rechters en hun bestuur.

Interne onafhankelijkheid van de rechter

Dit brengt mij bij het onderwerp van de interne onafhankelijkheid van de rechter. Het belang van deze dimensie van de rechterlijke onafhankelijkheid, naast de ‘externe’ onafhankelijkheid ten opzichte van de andere staatsmachten, is in de Raad van Europa omschreven in Recommendation (2010)12 van het Comité van Ministers en in de Magna Carta of Judges van de Consultative Council of European Judges. Zij heeft onlangs ook een plaats gekregen in de rechterscode van de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak. In de toelichting staat: ‘Met inachtneming van organisatorische en bestuurlijke kaders claimt de rechter zeggenschap over de wijze waarop hij zijn werk inricht.’ In het licht van de hiervoor aangehaalde kritiek van rechters op hun organisatie rijst de vraag of de interne onafhankelijkheid van de rechters in Nederland voldoende is gewaarborgd.

Volgens een bekende uitspraak van Alexander Hamilton, een van de founding fathers van de Verenigde Staten, is de rechterlijke macht de zwakste van de drie staatsmachten (‘(…) the judiciary (…) is beyond comparison the weakest of the three departments of power’). Juist vanwege deze zwakte is het nodig dat de rechterlijke macht intern wordt versterkt. Die versterking heeft organisatorische aspecten; over onderwerpen als zaakspakketten, de gerechtelijke kaart en het bestuursmodel dient zeker te worden nagedacht. De aandacht voor die aspecten moet echter niet ten koste gaan van de aandacht voor de interne onafhankelijkheid van de rechters. Bij interne onafhankelijkheid denken wij allereerst aan de eis dat rechters bij de berechting van zaken geen hiërarchische instructies krijgen. Mij zijn daarvan in Nederland geen voorbeelden bekend. Maar interne onafhankelijkheid betekent ook dat wij, uiteraard binnen redelijke grenzen, onze rechterlijke taak volgens de hoogst mogelijke maatstaven van kwaliteit en integriteit uitoefenen. Wij hebben zelfbewuste rechters nodig (dat is iets anders dan zelfgenoegzame of arrogante rechters), die ook intern opkomen voor de eisen die hun ambt stelt. Tot die eisen behoort dat er in iedere zaak tijd en ruimte is voor zorgvuldige afwegingen, voor studie, onderzoek, twijfel en overleg. De gedachte dat de samenleving steeds ingewikkelder en internationaler wordt is een cliché, maar dat is zij niet zonder reden. Dit heeft ook zijn weerslag op de zaken en geschillen die wij berechten. Voor een adequate behandeling zullen eerder meer dan minder tijd en middelen geïnvesteerd moeten worden.

De positie van de Raad voor de rechtspraak

Een van de redenen voor de herziening van de rechterlijke organisatie in 2002, waarbij de Raad voor de Rechtspraak werd gecreëerd, was de versterking van de institutionele onafhankelijkheid van de rechterlijke macht. De wenselijkheid van een raad voor de rechtspraak, waarmee een vorm van zelfbestuur kan worden uitgeoefend, wordt ook in internationale documenten onderschreven, bijvoorbeeld in Opinion No. 10 (2007) van de Consultative Council of European Judges en in Recommendation (2010)12 van het Comité van Ministers. Wij hebben in Nederland echter een heel bijzondere Raad voor de Rechtspraak in het leven geroepen. Een Raad die aanvankelijk uit vijf, thans nog vier personen bestaat. Twee van de vier leden zijn afkomstig uit de rechterlijke macht, twee komen ‘van buiten’. Zij worden bij koninklijk besluit benoemd op voordracht van de minister. Zij opereren als een soort raad van bestuur van een grote onderneming; illustratief is dat in het persbericht bij de benoeming van Frits Bakker wordt gesproken van ‘Chief Information Officer’.

Deze vier personen bepalen vrijwel het gehele reilen en zeilen van de rechtspraak (uitgezonderd de Hoge Raad en de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State), onder meer de budgettering van de gerechten en de benoeming van de gerechtsbesturen. Zij staan op grote afstand van de rechters die recht spreken. Deze afstand vinden wij terug in de organisatie van de afzonderlijke gerechten. Dit organisatiemodel vormt een groot contrast met het model dat in de Raad van Europa wordt aanbevolen. In de hiervoor genoemde Opinion No. 10 van de Consultative Council of European Judges wordt gesproken van een raad voor de rechtspraak, waarvan een substantiële meerderheid bestaat uit rechters, gekozen door de rechters zelf (‘elected by their peers’). In Recommendation (2010)12 wordt daaraan toegevoegd dat de door de rechters te kiezen rechters afkomstig dienen te zijn uit alle niveaus van de rechterlijke macht, ‘with respect for pluralism inside the judiciary’.

Het Nederlandse model is zeer effectief, de Raad voor de Rechtspraak heeft grote ‘bestuurskracht’. Hij ontplooit vele goede initiatieven, op het gebied van de bedrijfsvoering en daarbuiten (bijvoorbeeld de ondersteuning van de kwaliteit en van de rechtseenheid, innovatie, interactie met de samenleving). Vanwege zijn samenstelling heeft hij echter te weinig representativiteit en legitimatie. Er ontstaat een groeiende kloof met de praktijk van de rechters. Deze is ook zichtbaar in de wijze waarop onlangs de Raad de benoemingsprocedure van de nieuwe presidenten van de gerechten heeft georkestreerd. Op papier, in de zogenoemde ‘Tijdelijke procedure aanbeveling tot benoeming leden gerechtsbestuur HGK’, bestond er misschien nog enige ruimte voor inspraak van de rechters. In die regeling is voorzien in een landelijke adviescommissie, bestaande uit de voorzitter van de Raad voor de Rechtspraak (met doorslaggevende stem), een lid van de Raad en twee afgevaardigden van het desbetreffende gerecht. Vervolgens is inspraak mogelijk via de plaatselijke, gerechtelijke adviescommissie.

Voorafgaand aan de sollicitatieprocedure heeft de Raad voor de rechtspraak echter in gesprekken met de zittende presidenten laten weten of zij al dan niet voor benoeming geschikt werden bevonden. Kim van der Kraats heeft in Trema van maart 2012 gesproken van een ‘informele voorselectie’ door de Raad. Zij vervolgt: ‘Weliswaar staat het alle huidige presidenten vrij te solliciteren, maar het lijkt een vorm van zelfkastijding wanneer de niet-geschikt geachte zich alsnog zou aanmelden’. Voorts heeft de Raad bij de benoemingsprocedure als uitgangspunt geformuleerd dat de zittende presidenten in beginsel niet in hetzelfde gerecht zouden worden herbenoemd (‘beweging, tenzij’). Op 14 september 2012 is de uitkomst van de benoemingsprocedure bekend gemaakt. Bij elf van de zestien gerechten is door de landelijke adviescommissie – lees de Raad – slechts één kandidaat aangeboden aan de plaatselijke adviescommissie (bij de overige vijf zijn twee kandidaten doorgezonden). In feite heeft de Raad geen reële keuze of inspraak geboden. Mijn kritiek betreft niet de benoemde personen, maar de procedure. Deze illustreert dat de benadering van de Raad voor de rechtspraak top-down is. Dit wijkt af van de Europese aanbevelingen. Het zou goed zijn als de kloof tussen rechters en hun bestuur, op lokaal en landelijk niveau, wordt gedicht.

Naschrift
Na het schrijven van dit artikel stuitte ik op de bijdrage van Pim Haak, later president van de Hoge Raad, in de bundel De magistraat van de toekomst (Nijmegen, 1998). Die bijdrage is geschreven toen, mede op basis van het Rapport Leemhuis, de instelling van een raad voor de rechtspraak werd voorbereid. De discussie over de organisatie van de rechtspraak was toen in volle gang. Haak waarschuwt, ook verwijzend naar de ‘Notitie inzake bestuur en beheer van de rechtspraak’ van zijn collega’s Martens en Ten Kate, voor een hiërarchische structuur. ‘De sterk bestuurlijk georiënteerde visie van het Rapport Leemhuis zet een hiërarchische structuur op papier, die wezensvreemd is aan het werk van de rechter en die tot grote bureaucratisering zal leiden.’ Het is interessant om, ook veertien jaar later en na tien jaar functioneren van de Raad voor de rechtspraak, van de gedachten van deze eminente magistraten kennis te nemen.

Mr. W.A.J. van Lierop is senior raadsheer in het College van Beroep voor het bedrijfsleven en lid van de Consultative Council of European Judges van de Raad van Europa.

Dit artikel verscheen in NJB 2012, afl. 37

Bron afbeelding: Erwint

Naam auteur: Bart van Lierop
Geschreven op: 21 november 2012

Reageer op dit artikel
















Even geduld a.u.b.

Reacties

a.zecha schreef op :
Naar aanleiding van dit artikel een korte overweging.
De Nederlandse rechtspraak is (nog) voor een belangrijk deel onafhankelijk van de twee andere staatsmachten. De twee laatstgenoemden zijn m.i. verstrengeld geraakt, wat velen nog niet willen weten

Door de veelzijdige crisis - onder meer door het tanend vertrouwen in de financiële, economische en partijpolitieke integriteit - komt m.i. de vrije-markt-koepel, mede door verstrengeling met traditionele staatsmachten, als een grote bepalende (staats)macht in beeld.

Indien de rechterlijke macht. evenals de wetgevende en de bestuurlijke staatsmacht kan worden “gepolitiseerd”, kan m.i. een beoogde politieke rechtsstaat sneller bereikt worden.
Een EU-gidsland worden van dit soort (neo-communistisch) democratisch systeem dat rust op twee pijlers: de politieke rechtsstaat en de kapitalistische vrije-marktdeelnemers lijkt m.i. meer nabij dan voorheen.
a.zecha

Agenda

Afbeelding

Ontmoet vakgenoten en bespreek actuele onderwerpen in de LinkedIn-groep van het Nederlands Juristenblad.

 

 



Lees en doorzoek het NJB online in Navigator

Inloggen

U maakt gebruik van een verouderde browser

Het gebruik van een verouderde browser maakt uw computer onveilig en tevens ongeschikt voor het optimaal raadplegen van deze website.

De website van het NJB - Nederlands Juristenblad is namelijk geoptimaliseerd voor een nieuwere versie van uw browser.
In de meeste gevallen waarin het fout gaat, betreft dit het gebruik van de Internet Explorer browserversie 7 of 8.
Deze website is geoptimaliseerd voor Internet Explorer 9 en hoger, Google Chrome, Safari en Firefox.

Bekijk hier of er een nieuwere versie van uw browser beschikbaar is.